Parlamento origini

Il Parlamento

1.Origini e sviluppi. Il modello inglese

All'inizio l'espressione Parlamentum, Parliamentum o Parlement indicava semplicemente un modo di riunione della Corte reale cui venivano invitati a partecipare prima i soli signori feudali ed alti dignitari laici ed ecclesiastici poi a cominciare dall'Inghilterra del XIII° secolo, anche i rappresentanti di Contee, Città e Borghi (i cosiddetti Commons, gli uomini liberi che non appartenevano alla nobiltà o al clero). Tali assemblee erano semplicemente delle riunioni nelle quali veniva data pubblicità solenne alle decisione del sovrano, venivano esaminate le petizioni a lui rivolte, formulati pareri su questioni di particolare importanza ed eventualmente richiesti contributi finanziari per imprese per le quali alla Corona mancassero i necessari mezzi. Solo progressivamente tali pre-parlamenti si trasformarono, nel corso dei secoli, in organi di tipo rappresentativo, inseriti nell'organizzazione costituzionale e titolari di sempre più ampi poteri legislativi e di controllo politico sul governo.
Fu intorno alla fine del quindicesimo secolo in cui si affermò una definita potestà legislativa del Parlamento, consistente nell'adozione di atti dotati di efficacia abrogativa o modificativa della normazione previgente. In realtà, però, gran parte della successiva storia inglese è connotata dal conflitto tra sovrano e Parlamento per la reciproca delimitazione di attribuzioni. Gli ambiti nei quali tale conflitto si rivelò particolarmente aspro furono quelli dei diritti, e del potere di limitazione degli stessi, e quello del potere di imposizione fiscale. Momenti decisivi della storia parlamentare inglese forno le rivoluzioni del diciassettesimo secolo (la rivoluzione repubblicana conclusa si con la decapitazione di Carlo I Stuart nel 1649, nonché la Glorious Revolution del 1688) e la proclamazione del Bill of Rights del 1689 in cui si riconobbe la libertà di voto, nonché quella di parola dell'esercizio dalla funzione parlamentare. Dal 1711 ed il 1832 si ebbe la progressiva parlamentarizzazione del governo, il quale, formato originariamente dall'insieme dei funzionari nominati dal Re, fu progressivamente attratto sotto il controllo del Parlamento. Nel 1928 si ottenne il suffragio universale maschile e femminile.

2. L'organizzazione del Parlamento italiano: il principio bicamerale

L'organizzazione del Parlamento italiano è articolata intorno a tre principi:
1. principio bicamerale: la scelta bicamerale rispecchia la soluzione più diffusa nella storia parlamentare e nella realtà contemporanea. Nasce in Inghilterra per agevolare la funzione democratico rappresentativa del Parlamento ma si impone anche come elemento di freno della spinta democratica con la funzione di contenere i rischi insiti nella concentrazione dei poteri legislativi in una sola Camera.
a. bicameralismo asimmetrico: quando nella prima Camera si persegue l'obiettivo (democratico) di rappresentare gli orientamenti politico-ideologici dei cittadini, nella Camera federale si persegue il diverso scopo di rappresentare gli interessi territoriali, i quali non coincidono necessariamente con le divisioni politico-partitiche nazionali
b. bicameralismo imperfetto o differenziato: quando la seconda Camera tende a soddisfare interessi socio-economici o è rappresentativa di ceti diversi o si fa portavoce dell'istanza regia
c. bicameralismo in senso proprio: in cui le due assemblee costituiscono l'una il doppione dell'altra, ambedue legittimate democraticamente su base nazionale, anche se possono differire per composizione o per funzioni. Al modello mostra con evidenza la funzione di contenimento della tirannia della maggioranza
2. principio di autonomia: in base al quale ciascuna Camera autodetermina la propria attività senza subire condizionamenti di altri organi. Essa gode, cioè, di garanzie nei confronti di organi diversi ed esterni ad essa, nei confronti dell'altra Camera e, nei confronti delle decisioni assunte dal precedente collegio.
3. principio di continuità: (art. 61 Cost.) afferma che "finché non sono riunite le nuove Camere, sono prorogati i poteri delle precedenti". La riunione delle nuove Camere, fissata dal Presidente della Repubblica "ha luogo non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni". È finalizzato, quindi, a garantire l'esistenza dall'assemblea rappresentativa in ogni momento.

3. Le differenze tra le Camere in Italia

Il nostro ordinamento si avvicina al modello di bicameralismo puro, perfetto. Dal punto di vista funzionale la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica condividono esattamente le stesse competenze. L'unica differenza funzionale è connessa ai compiti dei loro Presidenti: mentre, infatti, al Presidente del Senato è affidata la supplenza del Capo dello Stato, al Presidente della Camera è assegnata la presidenza del Parlamento in seduta comune.
S'intende per:
• elettorato attivo (o capacità elettorale): insieme dei requisiti richiesti affinché gli elettori possano votare
• elettorato passivo: insieme dei requisiti richiesti affinché di elettori siano eleggibili
Differenze:
• Camera dei Deputati:
o si può votare a 18 anni e si può essere eletti a 25
o numero dei deputati = 630 di cui 12 residenti all'estero
• Senato della Repubblica:
o si può votare a 25 anni e si può essere eletti a 40
o numero dei senatori = 315 di cui 6 residenti all'estero + 5 senatori a vita scelti “dal capo dello Stato fra i cittadini che abbiano illustrato la patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico o letterario”

3.1 I procedimenti elettorali

I sistemi di elezione delle Camere hanno subito vari cambiamenti nel corso degli anni. Ad un impianto di tipo proporzionale è succeduto ai primi anni ‘90 un sistema misto di tipo maggioritario uninominale per l'assegnazione del 75% dei seggi e proporzionale, con liste bloccate, per il rimanente 25%. Un'ulteriore modifica si è realizzata, a seguito delle riforme introdotte nel 2005.
Gli attuali sistemi elettorali sono ispirati alla stessa filosofia di fondo: una formula di assegnazione proporzionale dei seggi, con due correttivi. Il primo consiste nella previsione di alcune soglie di sbarramento, che escludono la rappresentanza per quei partiti politici che raccolgono un numero di voti inferiore ad essi. Il secondo correttivo attiene alla previsione di un premio di maggioranza, in base al quale il partito o la coalizione di partiti che ottiene una maggioranza (relativa) di seggi in base al calcolo proporzionale, beneficia di un numero di seggi aggiuntivo tale da consentire il raggiungimento di una maggioranza assoluta di rappresentanti. Le candidature sono presentate nell'ambito di collegi elettorali plurinominali (nei quali cioè si eleggono più parlamentari) sotto forma di liste bloccate (all'interno delle quali, cioè, l'elettore non può esprimere una preferenza) il voto viene espresso in favore di un singolo partito, il quale può essere collegato ad altri partiti, formando una coalizione.
Il sistema elettorale della Camera prevede un premio tale da assicurare alla lista o alla coalizione maggioritaria, a livello nazionale, l'assegnazione del numero di seggi necessari per raggiungere 340 Deputati. I rimanenti seggi vengono distribuiti proporzionalmente tra le restanti liste.
Le soglie di sbarramento sono del 4% delle liste singole e del 2% per le liste collegate ad una coalizione.
Il territorio nazionale è suddiviso in 26 circoscrizioni (della grandezza di una Regione media) all'interno del quale vengono presentate le candidature articolate in liste bloccate e distribuiti i seggi, a seguito del calcolo, effettuato come detto su base nazionale, del totale spettante a ciascun partito.
Il riparto proporzionale dei seggi avviene utilizzando il sistema dei quozienti interi e dei più alti resti. La somma dei voti ottenuti da tutti partiti e coalizioni che abbiano superato le previste soglia di sbarramento è divisa per il numero dei seggi da assegnare; il risultato costituisce il quoziente elettorale nazionale (il numero di voti necessari per ottenere un seggio). Conseguentemente la cifra elettorale (l'insieme dei voti ottenuti) di ciascun partito o coalizione viene divisa per tale quoziente in modo da ottenere il numero di seggi per ciascuna singola lista o coalizione. Nel caso di seggi residui essi vengono assegnati ai partiti o coalizioni che abbiano ottenuto i più alti resti.
Il sistema di elezione del Senato rispetta lo stesso impianto con la rilevante differenza che tale organo è eletto su base regionale. In particolare, il premio consiste nell'attribuzione del numero di seggi aggiuntivo a quanti ottenuti dalla lista coalizione di liste maggioritaria, affinché quest'ultima possa raggiungere il 55% dei Senatori della Regione.

4. Il Parlamento in seduta comune

Il bicameralismo si fonda su di una detta separazione tra i due rami del Parlamento. Tale principio è, però, derogato nei casi previsti dall'art. 55 Cost. in base al quale il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere. Questi casi sono:
• elezione del Presidente della Repubblica
• messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica

5. L'organizzazione del Parlamento italiano: il principio di continuità

principio di continuità: (art. 61 Cost.) afferma che "finché non sono riunite le nuove Camere, sono prorogati i poteri delle precedenti". La riunione delle nuove Camere, fissata dal Presidente della Repubblica "ha luogo non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni". È finalizzato, quindi, a garantire l'esistenza dall'assemblea rappresentativa in ogni momento.

5.1 La convocazione delle camere

Pur essendo organi permanenti le Camere non sono permanentemente in seduta. La Costituzione prevede norme che ne garantiscano la riunione periodica:
• entro il ventesimo giorno successivo alle elezioni (obbligatoria)
• il primo giorno non festivo di febbraio ed ottobre (di diritto)
• successivamente ai cosiddetti aggiornamenti (temporanee sospensioni dei lavori)
• convocazioni straordinarie di ciascuna Camera da parte del Presidente di ciascuna assemblea, di un terzo di essa o del Presidente della Repubblica
• convocazione di diritto dell'altra Camera nel caso di riunione di un ramo del Parlamento

6. L'organizzazione del Parlamento italiano: il principio di autonomia

principio di autonomia: in base al quale ciascuna Camera autodetermina la propria attività senza subire condizionamenti di altri organi. Essa gode, cioè, di garanzie nei confronti di organi diversi ed esterni ad essa, nei confronti dell'altra Camera e, nei confronti delle decisioni assunte dal precedente collegio.

6.1 Le immunità parlamentari

L’immunità parlamentare: (art. 68 Cost.) assicura l'autonomia dei componenti delle camere nei confronti dell'autorità giudiziaria e di polizia al fine di consentirne l'espletamento della funzione parlamentare al sicuro da condizionamenti e turbative. Si articolata in due differenti prerogative:
• Irresponsabilità (o insindacabilità): tutela i parlamentari per le opinioni espresse ed i voti dati nell'esercizio delle funzioni, non coprendo però l'intera attività politica del parlamentare ma solo gli atti legati all'”esercizio delle funzioni”
• Inviolabilità (o immunità penale): condiziona l'esercizio di iniziative a carattere giudiziario nei loro confronti, per garantire l'espletamento delle loro funzioni. È prevista una necessaria autorizzazione a procedere della camera di appartenenza per la sottoposizione parlamentari a limitazione della libertà personale (perquisizione, arresto, ecc.) e domiciliare, salvo il caso di esecuzione di una sentenza passata in giudicato ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza

6.3 Il divieto di mandato imperativo

Sempre a tutela della funzionalità e l'indipendenza dell'organo ed a garanzia del singolo parlamentare è previsto il divieto di mandato imperativo (art. 67 Cost.). Il rappresentante non va inteso come un mandatario del corpo elettorale, vincolato alle "istruzioni" da questo dettate ma, poiché egli rappresenta la nazione, egli deve interpretarne le aspirazioni ed i sentimenti cercando di individuare e perseguire l'interesse generale. Pertanto, qualsiasi accordo negoziale tra deputato ed elettori è da considerarsi invalido, così come inesigibile è qualsiasi prestazione cui il parlamentare si fosse obbligato nell'esercizio delle sue funzioni.

6.4 L'autonomia organizzativa e regolamentare

Gli artt. 63 e 64 Cost. garantiscono il principio di autonomia dell'organo nel suo complesso, in particolare garantiscono che gli organi di vertice di ciascuna Camera siano scelti tra i componenti della medesima e assegnano a ciascuna delle due Assemblee il potere di determinare le regole di funzionamento. Le Camere godono, inoltre, di autonomia di gestione amministrativa del proprio personale e di autonomia contabile e di bilancio. Infine, il mantenimento dell'ordine interno e la disciplina dell'accesso sono assicurati mediante l'attribuzione di un immunità di sede e di poteri di polizia esercitati per ciascuna Camera dal rispettivo Presidente.

6.5 L'indennità

Sempre con l'obiettivo di assicurare l'autonomia delle camere dei suoi membri, ma anche con la finalità di realizzare concretamente il diritto di ciascun cittadino" ad accedere alle cariche elettive in condizione di eguaglianza", l'art. 69 Cost. prevede che "i membri del Parlamento ricevono un'indennità stabilita dalla legge". L'indennità non può essere ceduta e non può essere sequestrato più ignorata, né vi si può rinunciare. L'indennità è da qualificarsi come una vera e propria retribuzione.

6.6 I titoli di ammissione

Ad integrazione della disciplina sulla capacità elettorale passiva (requisiti per essere eletti), l’art. 65 Cost. determina le cause di ineleggibilità e incompatibilità con l'ufficio di deputato o senatore:
• Le cause di ineleggibilità impediscono soggetto titolare di capacità elettorale passiva il valido esercizio di tale diritto è ne precludono temporaneamente l'elezione, inficiandone la legittimità. Sono ineleggibili:
o i giudici della corte costituzionale
o i presidenti della giunta provinciale
o i sindaci dei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti
o il capo e il vice capo della polizia e gli ispettori generali di pubblica sicurezza
o gli ufficiali generali, gli ammiragli e gli ufficiali superiore delle forze armate dello Stato, nella circoscrizione del loro comando territoriale
o i diplomatici tutti coloro che abbiano in piedi da governi stranieri
• Le cause di incompatibilità, impediscono il cumulo dalla carica di parlamentare con altra di cui egli si è contemporaneamente titolare. Sono incompatibili:
o ufficio di parlamentare e quello di parlamentare europeo
o presidente o componente del C.N.E.L.
o componente di autorità amministrative indipendenti
o membro del consiglio superiore della magistratura

7. L'organizzazione delle Camere

Ciascuna Camera può essere definita come un organo collegiale in quanto è composta di persone fisiche, e come complesso organico in quanto strutturato in organi o uffici, taluni direttamente menzionati dalla Costituzione (Presidenza, ufficio di presidenza, commissioni) altri, invece, previsti dai regolamenti o da leggi.

7.1 La presidenza dell’assemblea e l’ufficio o consiglio di presidenza

Gli organi collocati al vertice organizzaivo di ciascuna Camera sono:
• Presidente:
o al Senato esso è eletto a maggioranza assoluta dei componenti nei primi due scrutini ed a maggioranza assoluta dei presenti nel terzo. Se nessuno risulti eletto la votazione si restringe al ballottaggio tra i primi 2.
o Alla Camera è previsto un quorum dei 2/3 degli aventi diritto nel primo scrutinio, dei 2/3dei presenti nel secondo e terzo scrutinio e della maggioranza assoluta dei presenti dal quarto scrutinio in poi.
Ha la potestà di imporre l’osservanza e l’interpretazione del regolamento parlamentare.
A lui compete la direzione dei lavori di ciascuna Camera e dell’amministrazione dell’ufficio di presidenza e dei poteri di polizia e la rappresentanza esterna della Camera che presiede
Prerogative previste dalla Costituzione:
o Sono obbligatoriamente sentiti dal Capo dello Stato prima dello scioglimento delle Camere e in occasione delle consultazioni per la formazione del Governo
• ufficio di presidenza (che al Senato prende il nome di Consiglio di presidenza): composto da 4 vicepresidenti, 3 questori e 8 segretari eletti con voto limitato. La composizione deve garantire la rappresentanza di ogni gruppo presente nell’Assemblea, a tale scopo possono essere aggiunti ulteriori segretari in soprannumero. L’ufficio di presidenza ha la competenza di approvare i regolamenti minori e di assicurare il rispetto dei diritti dei gruppi parlamentari.

7.2 I gruppi parlamentari

I gruppi parlamentari consistono in associazioni che i deputati ed i senatori possono liberamente costituire sulla base dell’affinità politica, ove riescano a raggiungere un numero minimo di aderenti stabilito nei regolamenti di ciascuna Camera (20 deputati per la Camera, 10 senatori per il Senato). Ogni parlamentare per svolgere la sua attività nella Camera di appartenenza deve necessariamente aderire ad un gruppo; qualora non intenda aderire a nessuno dei gruppi già costituiti o non si riesca a costituire uno ex-novo, l’obbligo si risolve nell’iscrizione ad un gruppo misto. In sintesi i gruppi sono “associazioni di parlamentari” alle quali il diritto attribuisce rilevanza giuridica nello svolgimento delle funzioni delle Camere.

7.3 Giunte e Commissioni

Ragioni funzionali ed organizzative impongono che gran parte dell’attività venga decentrata verso organi interni ai quali sono assegnate tanto competenze di tipo preparatorio delle decisioni dell’assemblea, quanto attribuzioni a carattere definitivo, sostitutive delle deliberazioni del plenum.
Tali organi sono le Giunte e le Commissioni:
• Giunte: spettano competenze collegate al funzionamento ed all’organizzazione delle Camere di carattere tecnico-giuridico. Sono composte da parlamentari nominati dal Presisdente. Esercitano competenze di carattere esclusivamente preparatorio di decisioni del Presidente o dell’Assemblea.
Camera dei deputati: sono presenti 3 Giunte:
o per il regolamento: ha il compito di fornire pareri al Presidente per l’interpretazione del regolamento medesimo e di proporne le relative modifiche
o delle elezioni: ha il compito di applicare l’art. 66 Costi., in base al quale “ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”. Il controllo sui titoli di ammissione, detto anche verifica dei poteri, riguarda l’esame della regolarità delle operazioni elettorali e della sussistenza delle condizioni di eleggibilità (giudizio di convalida)
o Per le autorizzazioni a procedere
Senato: sono presenti 2 Giunte:
o per il regolamento
o delle elezioni e delle immunità parlamentari

• Commissioni permanenti: svolgono attività legate al ruolo più propriamente politico del Parlamento (funzioni legislative e di controllo). In taluni casi possono addirittura sostituire le Assemblee e manifestare all’esterno la volontà delle Camere. Esse sono organi permanenti, ininterrottamente operativi per tutta la durata della legislatura. La loro composizione risulta sempre ispirata ad un criterio di proporzionalità e rappresentatività rispetto ai gruppi parlamentari. L e varie Commissioni (attualmente sono 14) sono istituite secondo il criterio della competenza per materia. Far parte di una Commissione costituisce un obbligo per ciascun parlamentare e la designazione dei membri spetta ad ogni gruppo parlamentare. Quando la Commissione opera in sede referente, può essere individuato al suo interno un comitato ristretto per l’istruttoria dei progetti di legge e per la redazione dell’articolato.

7.6 Altri organi parlamentari

Gli altri organi parlamentari sono:
• Commissioni bicamerali: sono istituite con legge o con delibera delle due Camere e composte da un numero eguale di componenti di entrambi i rami del Palamento, secondo il criterio di rappresentatività dei gruppi.
o Commissione bicamerale per gli affari regionali: chiamata ad esprimere un previo parere nel caso di adozione del decreto del Presidente della Repubblica di scioglimento di un Consiglio regionale e di rimozione del Presidente della Giunta.
o Commissione parlamentare per le questioni regionali: ha il potere di esprimere pareri in materia di autonomia finanziaria regionale
o Commissione bicamerale per le riforme istituzionali
o Commissione bicamerale per le riforme costituzionali
o Commissione di inchiesta bicamerali
• Comitato per i procedimenti di accusa
• Giurì d’onore: consiste in una commissione nominata dal Presidente dell’Assemblea qualora un membro di quest’ultima sia accusato, nel corso di una discussione parlamentare, di fatti che ledano la sua onorabilità, senza che, peraltro, sulle conclusioni del giurì l’aula possa svolgere un dibattito o assumere provvedimenti
• Comitato per la legislazione: suo obiettivo è migliorare la redazione dei testi legislativi

8. Organizzazione dei lavori

I presidenti dei gruppi si riuniscono nella conferenza dei presidenti di gruppo o conferenza dei capigruppo. Tale organo svolge la funzione di assicurare un’ordinata organizzazione dei lavori e soprattutto la programmazione degli stessi (programma, contenente l’ordine degli argomenti da esaminare e calendario regolante le modalità ed i tempi di attuazione del programma). Sulla base del programma e del calendario si forma l’ordine del giorno di ciascuna seduta che non può venire modificato dall’Assemblea se non a maggioranza qualificata.

9. La validità delle deliberazioni

L’art. 64 Cost. dispone che “le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale”. Per la validità delle deliberazioni occorre dunque un quorum strutturale (altrimenti detto numero legale che definisce il tasso di partecipazione necessario per assumere decisioni legittime) e un quorum funzionale (necessario ai fini dell’approvazione della proposta in votazione). L’assenza del numero legale comporta la sospensione della seduta. Il calcolo dei due quorum differisce tra Camera e Senato:
• Camera:
o numero legale: sono considerati presente anche i deputati impegnati per incarico avuto dalla Camera, fuori della sede o se membri del Governo, per ragioni del loro ufficio e gli astenuti
o quorum funzionale: sono considerati presenti sono coloro che abbiano espresso voto favorevole o contrario (gli astenuti non entrano nel computo)
• Senato:
o numero legale: sono considerati presenti solo quelli fisicamente presenti in aula
o quorum funzionale: nel calcolo vengono considerati solo i senatori che partecipano alla votazione (compresi gli astenuti)

9.1 Le procedure di votazione

Le procedure di voto possono distinguersi in 3 categorie:
1. voto tacito o indiretto: in assenza di obiezioni, si presume l’assenso del collegio anche senza una votazione
2. voto palese: manifestato per alzata di mano, per divisione in aula (schierandosi fisicamente da una parte o dall’altra), per alzata e seduta. In tale ipotesi non si compie la conta dei voti né si registrano i votanti. Per appello nominale, consistente nella chiamata di ciascun parlamentare, il uale esprime ad alta voce la propria volontà.
3. voto segreto: attraverso il deposito in un’urna di una pallina bianca o nera o mediante una scheda
Tali modalità di voto possono essere sostituite da votazioni mediante procedimento elettronico, il quale assicura un’assoluta certezza nel calcolo dei voti.

10 Le funzioni del Parlamento

Il Parlamento è un organo politico ed è collocato nel cuore del circuito democratico-rappresentativo. La ragion d’essere di tale organo è quella di determinare gli obiettivi dell’azione pubblica, selezionando i molteplici interessi che provengono dalla società e che sono veicolati attraverso la rappresentanza. Rappresentando interessi compositi, il Parlamento costituisce la principale arena di confronto e dibattito tra le concorrenti visioni dell’interesse generale. Oltre ad essere un’arena di discussione è anche un luogo di decisione il che comporta la presenza di procedimenti di vario genere per giungere a deliberare sulle materie di pubblico interesse. Le funzioni del Parlamento possono riassumersi in:
• funzioni informative e conoscitive
• funzioni ispettive o di controllo
• funzioni di determinazione dell’indirizzo politico

11. Particolari procedimenti legislativi: l’approvazione del bilancio dello Stato

Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. Si tratta di documenti a carattere contabile sullo stato della finanza pubblica e che stabiliscono e certificano l’andamento delle spese e delle entrate. In particolare, il bilancio di previsione individua le spese e le entrate per l’anno successivo (in termini di bilancio di competenza e di cassa); la sua approvazione ha come conseguenza di autorizzare il Governo a riscuotere le entrate ed erogare le spese. Il rendiconto consuntivo, viceversa, è rivolto, retrospettivamente, alla verifica della corrispondenza tra il bilancio precedente e gli andamenti contabili reali riscontrati nell’anno di riferimento. La sua presentazione è preceduta dal c.d. giudizio di parificazione della Corte dei Conti.
Per il bilancio preventivo si tratta di assicurare il rispetto del principio di legalità nella materia finanziaria, dando fondamento all’attività amministrativa di spesa e riscossione. Il Parlamento definisce solo le c.d. unità revisionali di base (i macroaggregati contabili in cui sono ripartite spese e entrate).
Per il rendiconto, invece, si opera il raffronto tra bilancio preventivo e flussi effettivi di entrata e spesa realizzatisi nell’anno e nel far ciò il Parlamento solleva il Governo dalla responsabilità per eventuali illegittimità contabili da esso compiute e sana gli eventuali vizi.
L’approvazione del bilancio ha una funzione autorizzatoria, quella del rendiconto una funzione di controllo e di esonero di responsabilità.
Entro il 30 giugno di ogni anno il Governo presenta il DPEF (Documento di Programmazione Economica e Finanziaria), atto con il quale viene presentato il contenuto della strategia economica del Governo.
Altro documento rilevante nella programmazione è il bilancio pluriennale, il quale indica le previsioni di entrata e di spesa (almeno 3 anni).
I maggiori effetti sull’ordinamento sono però dovuti alla legge finanziaria, la cui funzione è quella di realizzare le modifiche sostanziali, legislative e finanziarie, cha al bilancio sono precluse dall’art. 81 Cost. e che definisce nuove entrate e nuove spese, il livello massimo del ricorso al mercato finanziario, l’importo complessivo massimo destinato al rinnovo dei contratti del pubblico impiego, individua fondi speciali per la copertura delle leggi che potranno venire approvate nell’anno successivo.
Mentre alla legge finanziaria è fatto divieto di contenere “norme di delega o di carattere ordinamentale ovvero organizzativo”, tale obiettivo viene generalmente realizzato da leggi collegate alla manovra di finanza pubblica, i cui relativi disegni di legge devono essere presentati entro il 15 novembre di ogni anno.
L’esame del disegno di legge finanziaria e del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione, annuale e pluriennale, dello Stato avviene nella c.d. sessione di bilancio.

11.1 Procedimenti relativi ai rapporti con l’Unione europea

Fase ascendente: momento di elaborazione degli atti comunitari. Obbligo della Commissione di comunicare alle Assemblee nazionali tutti i documenti di consultazione (“libri verdi”, “libri bianchi” e comunicazioni) redatti dalla Commissione, nonché obbligo di comunicare ai Governi le proprie iniziative legislative, introducendo altresì un termine di 6 settimane prima che possano essere messe all’ordine del giorno del Consiglio dell’Unione, al fine di consentire ai Governi di far conoscere tempestivamente le proposte ai propri Parlamenti nazionali. In conseguenza di tali comunicazioni è previsto che il Parlamento formuli osservazioni ed adotti ogni opportuno atto di indirizzo al Governo. Il Governo deve presentare varie informative periodiche, quali:
• la relazione annuale sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario
• l’informativa sull’azione del Governo rispetto alle politiche comunitarie
• l’informativa sullo stato di conformità dell’ordinamento interno al diritto comunitario e sullo stato delle eventuali procedure d’infrazione dando conto, della giurisprudenza della Corte di Giustizia relativa alle eventuali inadempienze e violazioni degli obblighi comunitari da parte della Repubblica italiana
Fase discendente: momento di attuazione interna degli atti comunitari. La legge La Pergola ha istituito la sessione comunitaria introdotta con la presentazione , entro il 31 gennaio di ogni anno, di un disegno di legge comunitaria da parte del Ministro competente per il coordinamento delle politiche comunitarie.

11.2 Il repechage e le procedure conseguenti al rinvio presidenziale

Vi sono alcuni procedimenti che costituiscono una forma di riesame di deliberazioni già assunte da una o da entrambe le Camere. Si tratta della procedura di repechage di progetti di legge già esaminati o approvati nella precedente legislatura. Per tali progetti è possibile richiedere la procedura d’urgenza con conseguente procedura abbreviata.

12. I procedimenti non legislativi. Le attività relative al rapporto di fiducia

Il Governo entro 10 giorni dalla sua formazione deve presentarsi alle Camere per ottenerne la fiducia. Queste l’accordano mediante mozione motivata votata per appello nominale. Viene applicata la regola che prevede il quorum funzionale della maggioranza dei presenti (maggioranza semplice). L’obbligo di motivazione è conseguenza della funzione della fiducia. Con essa Governo e Parlamento si accordano sull’obiettivo di perseguire un certo indirizzo politico. La motivazione, recando le linee-guida di tale “accordo”, serve ad esplicitarne formalmente gli obiettivi, ad assicurare la corresponsabilità dei parlamentari che la votano rispetto al programma di governo, a favorire l’omogeneità della stessa e ad impedire che un Governo possa godere di una fiducia che sia frutto di una convergenza opportunistica ed occasionale tra forze politiche programmaticamente inconciliabili. Essa è, pertanto, uno strumento di stabilizzazione e razionalizzazione della forma di governo.
Procedura di conferimento della fiducia: il Governo si presenta dapprima davanti alla Camera. Tale presentazione consiste nella lettura delle dichiarazioni programmatiche da parte del Presidente del Consiglio. Dopodiché si apre il dibattito, al termine del quale ha luogo la replica, che costituisce l’occasione per fornire specificazioni e chiarimenti. La mozione di fiducia è presentata dai Presidenti dei gruppi che sostengono il Governo.
L’eventuale mozione di sfiducia (è sufficiente che una sola Camera revochi la fiducia perché il Governo sia costretto alle dimissioni) deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti di una Camera e può essere messa in discussione solo dopo tre giorni dalla sua presentazione. Anche questa mozione deve essere motivata.
La questione di fiducia, invece, consiste in una dichiarazione mediante la quale il Governo condiziona la propria permanenza in carica all’esito positivo di una determinata deliberazione parlamentare che può essere un disegno di legge, una risoluzione, un ordine del giorno a una mozione. Della questione di fiducia si è fatto e si fa largo uso per superare l’ostruzionismo della minoranza o il fenomeno dei franchi tiratori della maggioranza.

12.1 Conseguenze della mancanza di fiducia

Nel caso di mancato ottenimento della fiducia iniziale o nel caso di approvazione di una mozione di sfiducia o di rigetto della questione di fiducia, il Governo ha l’obbligo giuridico di rassegnare le dimissioni nelle mani del Presidente della Repubblica che può “accettarle con riserva” (sciolta con la nomina del nuovo Governo) o respingerle.

13 Atti non legislativi rivolti all’esercizio di un’attività di direzione

Sono principalmente 3 gli atti non legislativi mediante i quali il Parlamento manifesta la propria volontà direttiva in modo vincolante:
1. la mozione: è volta a provocare un dibattito su un certo argomento ed ottenre su di esso una deliberazione di indirizzo.
2. la risoluzione: ha la funzione di concludere un dibattito e di dettare le conseguenti direttive politiche
3. l’ordine del giorno: ha lo scopo di esprimere incidentalmente la volontà del Parlamento su di un certo profilo. Nell’ambito del procedimento legislativo si utilizzano i c.d. ordini del giorno di istruzione al Governo, mediante i quali si indicano criteri interpretativi delle disposizioni in corso di approvazione o provvedimenti da adottare.

14. Il sindacato ispettivo

Gli atti parlamentari indirizzati al controllo del Governo rientrano nel sindacato ispettivo. Suoi strumenti sono le interrogazioni e le interpellanze.
L’interrogazione “consiste nella semplice domanda se un fatto sia vero, se alcuna informazione sia giunta al Governo, o sia esatta, se il Governo intenda comunicare alla Camera documenti o notizie o abbia preso o stia per prendere alcun provvedimento su un oggetto determinato”.
L’interpellanza, invece, “consiste nella domanda, rivolta per iscritto, circa i motivi o gli intendimenti della condotta del Governo in questioni che riguardino determinati aspetti della sua politica”
Il Governo può rispondere alle interrogazioni ed alle interpellanze attraverso un Ministro, un vice-ministro o un sottosegretario di Stato. Il dibattito orale su tali strumenti si distingue in 3 fasi: illustrazione del proponente, risposta del Governo, replica del proponente, che dichiara di essere o meno soddisfatto della risposta.

14.1 Le Commissioni di inchiesta

Le Commissioni di inchiesta: possono essere disposte da ciascuna Camera su materie di pubblico interesse e a tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. Quanto ai poteri, il Costituente ha previsto che “la Commissione di inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria”. Le commissioni possono essere monocamerali o bicamerali.
Per quanto attiene alle finalità dell’istituzione, si distingue, tradizionalmente, tra:
• inchieste legislative: rivolte all’esame di una questione di interesse pubblico in vista della realizzazione di un intervento legislativo
• inchieste politiche: presentano una più spiccata natura inquirente o ispettiva in quanto mirano a ricostruire vicende relative ad un certo evento o ad una cera problematica, anche al fine di individuare eventuali responsabilità di soggetti pubblici.
L’attività della Commissione si conclude con una o più relazioni.

15 Atti non legislativi rivolti all’esercizio di un’attività informativa e conoscitiva.

Altri strumenti conoscitivi e informativi sono:
• udienze legislative: che interessano il procedimento legislativo
• rilevazioni, studi ed elaborazioni statistiche: richieste all’Istituto centrale di Statistica (ISTAT)
• pareri, studi, indagini: richiesti al CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro) su questioni che importino indirizzi di politica economica, finanziaria e sociale
• audizioni: per l’approfondimento di questioni tecnico-amministrative, richiedendo ai Ministri che dalle rispettive amministrazioni ed enti sottoposti al loro controllo siano forniti notizie ed elementi di carattere amministrativo o tecnico occorrenti per integrare l’informazione sulle questioni in esame.
• indagini conoscitive: deliberate dalle commissioni nella materie di propria competenza con l’assenso del Presidente dell’Assemblea