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Il sistema regionale africano dei diritti: prolegomeni
a una vicenda evolutiva nel segno della complessità multilivello
di Romano Orrù
Sommario: 1. Introduzione. – 2. Il contesto africano di riferimento. – 3. Carta africana e ordinamenti africani: cenni. – 3.1. La realtà africana dei diritti: omogeneità formale e differenziazione sostanziale. – 4. L’OUA, l’UA e i diritti fondamentali. – 5. La Carta di Banjul. – 5.1. (Segue): inquadramento degli aspetti sostanziali. – 5.2. (Segue): cenni dei profili procedurali. – 6. La Corte africana: origini e caratteri di fondo. – 6.1. (Segue): altri profili organizzativi e funzionali. – 7. La vicenda delle due (o tre) Corti continentali. – 7.1. (Segue): l’approdo alla“merged Court”. – 8. Evoluzioni prossime venture dell’istituenda Corte unificata. – 9. La Corte africana dei diritti dell’uomo e dei popoli “in action”. – 10. Le RECs e la tutela dei diritti. – 10.1. (Segue): RECs, AEC e UA. – 10.2. (Segue):il fervore delle Corti RECs. – 10.3. (Segue): «The rise and fall of the SADC Tribunal». – 11. Riflessioni conclusive.
1. Introduzione. – Nel contesto africano – e in specie in quello sub-sahariano, cui nelle riflessioni che seguono principalmente si dedica attenzione – i diversi profili dell’inveramento dei diritti fondamentali secondo stilemi d’impronta liberal-democratica hanno subito una compressione temporale rispetto alla realtà occidentale: molteplici fattori d’ordine storico, sociale, politico ed economico hanno imposto in terra d’Africa la sovrapposizione, e la confluenza in un’unica fase, non solo del riconoscimento di diverse generazioni dei diritti, ma anche dell’introduzione (sorretta dall’aspirazione all’immediata operatività) dei relativi congegni di garanzia.
In parallelo, sulla stessa tela della promozione e tutela dei diritti fondamentali si è intessuta in maniera più veloce e intensa la trama dei rapporti tra la dimensione nazionale e la dimensione internazionale (in prospettiva sovrastatale): indubbiamente, gli ordinamenti costituzionali africani sin dal loro momento genetico risultano particolarmente esposti a influssi di diritto comparato, aperti al diritto internazionale, inclini al conseguimento di obiettivi di integrazione regionale e, dunque, altamente recettivi per quel che in genere riguarda la c.d. circolazione dei modelli e degli istituti. La propensione africana al legal borrowing e, talvolta, al legal transplant in epoca a noi vicina tende ad avvenire secondo modalità e coordinate tali da consentire contestualmente l’ibridazione critica con elementi che riflettono necessità specifiche o autoctone e produrre in ultimo risultati di una certa originalità.
La presenza di tali fattori e in specie della volontà di curvare il discorso sui diritti fondamentali in modo da renderlo compatibile sia con i valori culturali della tradizione africana sia con le esigenze dello sviluppo di un Continente che, secondo i dati delle Nazioni Unite del 2011, annovera 33 dei 38 Paesi con il peggior indice di sviluppo umano (ISU) , rende ragione dell’esistenza di aporie e insufficienze nella problematica e, a tratti davvero complessa, opera di costruzione e messa a punto di un sistema regionale africano dei diritti fondamentali.
È doveroso avvertire sin da queste prime battute che l’analisi di seguito proposta si limita a focalizzare alcuni aspetti particolarmente significativi del sistema regionale africano dei diritti, volendo sostanzialmente risultare introduttiva a una successiva e più ampia riflessione.
Un Continente che pur politicamente “giovane” (una nutrita serie di Paesi africani ha da poco celebrato i cinquant’anni dell’indipendenza) ha già conosciuto differenti fasi evolutive, l’ultima delle quali appare invero connotata dalla decisa accelerazione del ritmo dei cambiamenti e proiettata a far maturare in breve trasformazioni di grande momento e significato.
Il vento dell’innovazione investe il processo di integrazione su base continentale e, in connessione con questo, e per quel che qui più interessa, il sistema regionale africano dei diritti fondamentali.
Si tratta di movimenti geneticamente asincroni: il processo di integrazione regionale in Africa prende l’abbrivio sul piano positivo il 25 maggio del 1963, in virtù dell’adozione della Charter of the Organisation of African Unity , mentre le concrete basi dell’African Regional Human Rights System rimandano al 27 giugno del 1981, in coincidenza con il varo dell’African Charter on Human and Peoples’ Rights (c.d. African Charter o Carta di Banjul ) nel corso del Summit dell’Organisation of African Unity (OUA, secondo l’acronimo italiano), tenutosi a Nairobi (Kenia). A differenza di quanto avvenuto in Europa, nel Continente africano sin dall’inizio v’è coincidenza tra il soggetto responsabile del processo di integrazione politico-economico e quello promotore del sistema regionale per i diritti fondamentali.
Sul versante della protezione dei diritti fondamentali l’altro pilastro normativo a livello continentale è indubbiamente rappresentato dal Constitutive Act of the African Union, adottato l’11 luglio 2000 ed entrato in vigore il 26 maggio dell’anno successivo.
Tra i tre sistemi regionali di promozione e protezione dei diritti realizzatesi sinora (facendo rifermento oltre che al sistema europeo al caso interamericano), quello africano è dunque il più recente e insieme, almeno per certi versi, il più complesso.
Di primo acchito, si può osservare che il suo ritardo sulla messa in opera rispetto agli altri sistemi regionali dianzi accennati è da imputarsi principalmente a due fattori. In primo luogo, condiziona in proposito il protrarsi sul Continente africano del giogo coloniale, salvo qualche eccezione , fino all’inizio degli anni ’60 dello scorso secolo (con un ulteriore prolungamento riguardo, per un verso, ai territori sotto il controllo portoghese e, per altro verso, a quelli dell’Africa australe afflitti dalla piaga della segregazione razziale considerata a volte un “colonialismo indipendente”). In secondo luogo, agisce nel senso indicato, vale a dire come deterrente rispetto all’introduzione di istanze e meccanismi limitativi della sovranità statale, la debole consistenza del vincolo unitario nel DNA dei nuovi Stati africani (creati sulla base di premesse “artificiali”, perché riconducibili all’esclusiva volontà dei colonizzatori), e che reca con sé il timore che dall’implosione o rapido disfacimento di nuove entità statali potesse innescarsi un destabilizzante effetto domino con conseguente “balcanizzazione” del Continente. Su questi e su altri versanti (tra cui spiccano quelli dell’arretratezza e del mancato sviluppo in campo economico), il “lascito” in senso negativo del colonialismo non è mai stigmatizzato abbastanza.
Ancora in via del tutto preliminare, la complessità del sistema regionale africano è da riconnettersi all’obbedienza nel processo di sviluppo a una logica necessariamente e marcatamente di tipo incrementale, a sua volta correlata alla tanto contraddittoria quanto ineliminabile compresenza di istanze panafricaniste e nazionaliste che non ha consentito un inveramento lineare della spinta all’integrazione su scala continentale. Al pari del più comprensivo processo di integrazione continentale, lo sviluppo del sistema regionale africano per la promozione e la protezione dei diritti si è dovuto strutturare su base tendenzialmente multilivello, nel senso che tra la dimensione statuale o domestica e quella regionale si inserisce, in vario modo da zona a zona del Continente, il livello intermedio rappresentato da accordi di cooperazione (inizialmente a sfondo economico-doganale e in prospettiva di integrazione economica a tutto tondo) tra gruppi di Stati africani territorialmente contigui nella forma giuridica delle Regional Economic Communities (RECs), con la conseguente presenza di istanze giudiziarie sub-continentali (sub-regional courts).
Non sfugge, inoltre, che, i fattori relativi alla recente istituzione e alla complessità del sistema regionale africano combinati con considerevoli problematiche di “contesto” (legate in definitiva alle emergenze del sottosviluppo) rappresentano altrettante cause atte a spiegare la circostanza che esso, quando rapportato agli altri due sistemi regionali cui s’è fatto cenno, denoti un sensibile grado di arretratezza evolutiva o, da altro angolo prospettico, di marcata difficoltà quanto a funzionalità.
2. Il contesto africano di riferimento. – Tra i moltissimi elementi di contesto astrattamente rilevanti qui appare necessario metterne in risalto almeno due, dall’elevato peso specifico. Innanzitutto, la terra d’Africa è nota per le ricorrenti e gravi violazioni dei diritti perpetrate a danno di individui e di collettività intere così come per l’impossibilità e/o l’incapacità di molti Stati isolatamente considerati di fornire adeguata tutela a soggetti che versano in stato di acuto bisogno per via della povertà o di particolari calamità o di emergenze sanitarie. Di qui la forte esigenza di disporre di una dimensione ulteriore nella quale coltivare la promozione e la protezione dei diritti fondamentali.
Inoltre, in una prospettiva più squisitamente giuridico-formale, l’Africa si presenta tutt’altro che omogenea: la confluenza (in larga misura imposta da forze esterne) di diverse tradizioni giuridiche ne fa la terra d’elezione del pluralismo giuridico, determinando una situazione di stratificazione giuridica nella quale il diritto a base religiosa, il diritto tradizionale (o indigeno) consuetudinario e il diritto positivo di matrice statualista intrattengono rapporti molteplici all’insegna della sovrapposizione e della concorrenzialità. Il pluralismo giuridico (che, in molti casi, significa anche pluralismo dei fori) è spesso fonte di ulteriore domanda di “giustizia” per violazione di diritti fondamentali secondo gli standard prevalenti in sede sia di diritto internazionale sia di diritto comparato.
In presenza di un siffatto scenario, gravato non poco da questioni legate all’eredità coloniale e alle esigenze dello sviluppo, non sorprende che il sistema regionale africano sia preda di frequenti processi di trasformazione e quindi risulti ancora lungi dall’aver trovato un assetto stabile (anche se taluni caratteri di fondo appaiono definiti). Dato il contesto africano, non sarebbe ragionevole (e forse neppure realistico) pretendere che in luogo della logica incrementale ab origine si fosse optato per un disegno organico di radicale trasformazione dell’ordine (o del disordine) esistente: in tal modo non si sarebbe fatto altro che aggravare il conflitto tra modernità e tradizione.
Solo il metodo incrementale, imposto dalla “forza delle cose”, con tutti i suoi limiti e inconvenienti, si è rivelato in grado “governare”, pur tra molte difficoltà, la realizzazione di un sistema regionale per la promozione e protezione dei diritti. L’opzione incrementale ha peraltro mostrato il fianco ad interventi che creano un certo disorientamento nell’osservatore esterno non solo in quanto scoordinati e con un effetto di accavallamento che determina incertezza , ma anche perché talvolta dalla portata decisamente (e intenzionalmente) regressiva .
3. Carta africana e ordinamenti africani: cenni. – L’impatto della Carta di Banjul sugli ordinamenti giuridici africani è notevole. Specie a far data dall’ondata di rinnovamento del costituzionalismo africano dei primi anni ’90 del XX secolo (su cui si ritornerà più avanti), la generalità delle Costituzioni africane propone un ricco catalogo dei diritti fondamentali, riconoscendo situazioni giuridiche soggettive di vantaggio appartenenti a diverse “generazioni” di diritti e che in buona misura si sovrappongono alle previsioni dell’African Charter (salvo che per la parte relativa ai diritti dei popoli): certamente essa è stata fonte di ispirazione o punto di riferimento per i costituenti e i legislatori costituzionali africani nel frangente in questione.
Numerose Costituzioni in terra d’Africa, poi, operano espresso rinvio alla Carta di Banjul fino a sancirne l’incorporazione .
Ma c’è di più. La Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli per il suo alto valore politico-simbolico ha assunto un rilievo in tutti gli ordinamenti continentali. Oltre al suo riconosciuto ruolo centrale nell’Organizzazione continentale (addirittura esaltato nel passaggio dall’OUA all’UA) e di spicco per quelli nazionali, ha trovato valorizzazione nei documenti fondativi e in altri strumenti normativi delle Organizzazioni (sub-)regionali: scorrendo tali atti non è infrequente trovare previsioni secondo cui gli Stati membri sono vincolati all’African Charter , oppure, più efficacemente, a un atteggiamento di «recognition, promotion and protection of human and peoples’ rights in accordance with the provisions of the African Charter on Human and Peoples’ Rights» .
3.1. La realtà africana dei diritti: omogeneità formale e differenziazione sostanziale. – La garanzia dei diritti dal punto di vista formale è tendenzialmente omogenea in Africa: a parte le distinzioni di fondo legate principalmente alle parità tra i sessi, alla libertà religiosa e al ruolo assegnato alle fonti religiose negli ordinamenti di orientamento islamico (tra gli altri, Sudan, Malawi, Gibuti, Comore e, in parte, con riferimento alle risultanti del decentramento politico-territoriale, Nigeria e Kenia), i molteplici cataloghi dei diritti offerti dal costituzionalismo africano non presentano tra loro differenziazioni di grandissimo spessore, al punto di doverli ripartire in categorie necessariamente distinte in funzione di elementi classificatori essenziali .
Ben più variegata risulta la situazione se valutata in concreto. Nella prassi, la condizione del rispetto dei diritti fondamentali (sullo sfondo della più ampia concezione della “rule of law”, che trascina con sé questioni quali la good governance, il contrasto alla corruzione, la libertà dei mezzi di comunicazione di massa, la presenza di un giudiziario sufficientemente indipendente e via discorrendo) varia notevolmente da Paese a Paese.
La profonda divaricazione fra il profilo giuridico-formale e il dato sostanziale rappresenta una delle principali asimmetrie che caratterizzano il Continente africano.
In Africa i diritti appaiono condizionati dalle esigenze dello sviluppo, processo a sua volta evidentemente correlato alle dinamiche d’integrazione economica (con fattori di distorsione non indifferenti rappresentati dalle politiche di neocolonialismo delle ex metropoli e dalla pervasiva penetrazione di economie emergenti).
4. L’OUA, l’UA e i diritti fondamentali. – L’Organizzazione per l’unità africana nasce per compiti limitati e precisi.
La Carta istitutiva dell’OUA fa esplicito riferimento ad una serie di obiettivi quali l’impulso alla cooperazione internazionale nel quadro delle Nazioni Unite, la promozione della solidarietà tra gli Stati africani, il coordinamento e il rafforzamento della cooperazione per lo sviluppo. Su tutti finiscono comunque per imporsi in maniera netta, da un lato, la salvaguardia della sovranità e dell’integrità territoriale degli Stati membri e, dall’altro lato, il fine, tanto contingente quanto convergente, della lotta per la completa decolonizzazione, ritenendosi che l’Africa intera non potesse considerarsi libera fino a quando l’ultima colonia non avesse ottenuto l’indipendenza e finché non fosse stata sconfitta l’apartheid che affliggeva la parte australe del Continente.
In effetti, tutto l’impianto politico-assiologico dell’OUA sembra strumentale alla protezione della fragile sovranità da poco conquistata dagli Stati africani cui appariva perfettamente coerente non solo la concentrazione degli sforzi ai fini dell’eradicazione dal Continente delle perduranti forme di colonialismo , ma anche il principio della non-ingerenza (non-interference) quale fondamentale canone di regolazione dei rapporti interstatali all’interno dell’Organizzazione.
La non-ingerenza nelle attività interne degli Stati membri e l’eguaglianza tra di essi risultano nei fatti i principi cardine indiscussi dell’Organizzazione, fino al punto di far assumere alla sovranità statale i connotati di un vero e proprio feticcio e di onorare tutti i regimi compresi quelli meno democratici e fondati unicamente sull’acquisto del potere mediante rivolgimenti violenti.
Non a caso l’OUA si rivela Organizzazione scarsamente attiva e particolarmente “debole” nell’interazione con gli Stati parti, anche con quelli “imbarazzanti” sul versante della (non) tutela dei diritti fondamentali : a ben ragione, ha finito per essere dipinta in modo colorito quale “dictators’ club” ovvero come “dictators’ trade union” ovvero ancora, secondo la celebre definizione dell’ex Presidente della Tanzania, Julius K. Nyerere, in termini di un “talking club of Heads of States”.
A un tale svilimento delle funzioni dell’OUA, ridotta in sostanza ad apparato burocratico autoreferenziale, avevano contribuito nel corso degli anni ’70 del secolo trascorso le sue grandi divisioni interne connesse essenzialmente con il clima della guerra fredda (che condizionava notevolmente, a seconda del blocco d’appartenenza prescelto, sia il modello interno di sviluppo sia le relazioni esterne dei diversi Paesi), i rapporti dei vari Paesi con le ex potenze coloniali impostati spesso in termini di perdurante dipendenza e, almeno fino al 1975, la buona salute dell’economia africana nel suo complesso (che registrava significativi tassi di crescita e allontanava l’orizzonte della necessità dell’integrazione economica).
Giova rimarcare come l’OUA nel cercare di perseguire l’immutabilità dei confini degli Stati africani (il cui territorio fu fissato con precisione dalle cancellerie europee all’epoca della colonizzazione in netta rottura con la realtà preesistente nella quale le entità politiche africane avevano un’estensione territoriale vaga e in una certa misura variabile) tenda a garantire l’esistenza in sé degli Stati africani, senza aver considerazione delle loro dinamiche interne o di altri caratteri salienti quali il rispetto della rule of law e la garanzia per i propri cittadini dei diritti fondamentali.
In maniera consonante con siffatta propensione di fondo, assolutamente modesto è il risalto formale riservato nella cornice dell’OUA alla promozione e tutela dei diritti fondamentali: il documento istitutivo dell’Organizzazione non va oltre un generico riferimento alla Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948. Parimenti, i “founding documents” della maggior parte delle RECs adottati in epoca anteriore al venire in essere della Carta di Banjul ignorano la problematica della garanzia dei diritti fondamentali nell’elenco degli obiettivi dell’Organizzazione di riferimento . Non stupisce quindi che debbano trascorre circa due decenni dalla costituzione dell’Organizzazione e attendere gli anni ’80 del XX secolo perché questa possa dotarsi di uno specifico strumento (la Carta di Banjul, per l’appunto) di promozione e tutela dei diritti fondamentali nella regione.
È inoltre il caso di avvertire come il nuovo approccio favorevole ai diritti umani – che segna altri importanti passi in avanti nel decennio successivo , culminando nel 1998 nella firma del Protocollo sulla Corte africana (su cui v. amplius, infra al par. 6) – tragga origine per i leaders africani non già da un’improvvisa e genuina conversione ai principi democratici, bensì da valutazioni pragmatiche e realistiche volte ad assecondare cambiamenti geopolitici e connessi fattori evolutivi da loro sostanzialmente non governabili. Alla fine degli anni ’90, la messa in campo di uno strumento regionale per la promozione e la garanzia dei diritti umani assistito da un’istanza di tipo giurisdizionale per l’OUA sembra un esito più subito che ricercato: indiretta conferma se ne può ricavare dalla presenza in tale sistema di un congegno, quello dell’opzionalità della sottoposizione alla giurisdizione obbligatoria (su cui si tornerà diffusamente più avanti), atto a svuotarlo dall’interno delle sue principali potenzialità e a mettere al riparo da “indebiti” condizionamenti gli Stati meno virtuosi in prospettiva democratica.
Lo spartito muta radicalmente in seguito all’avvento dell’Unione africana (tra il 2000 e il 2002) e al suo avvicendamento con l’OUA. La trasformazione della vecchia nella nuova Organizzazione continentale avviene secondo linee guida del tutto originali e impensabili solo qualche decennio addietro e, soprattutto, attraverso la conservazione e valorizzazione del patrimonio di principi e istituti nel frattempo acquisiti sia nell’esperienza comune a livello continentale sia nelle vicende costituzionali nazionali (durante gli anni ’90 del secolo trascorso, l’Africa subsahariana è attraversata da un vigoroso movimento di rinnovamento costituzionale – a tal proposito si è parlato di «fievre constitutionnelle» –, che porta la generalità dei Paesi africani ad adeguare, ripristinare o al limite sostituire le proprie leggi fondamentali, recependo e innestando sul tronco della tradizione africana il meglio del costituzionalismo liberal-democratico; portabandiera indiscussa di questa fase di effervescenza del costituzionalismo africano è il nuovo ordinamento costituzionale del Sudafrica post-apartheid, varato tra il 1994 e il 1996 ).
L’UA, invero, si presenta come fortemente coinvolta nella promozione e tutela dei diritti fondamentali. Lo si evince in maniera inequivoca dalla lettera dell’art. 3.h del suo stesso documento fondativo (il Constitutive Act), laddove tra gli obiettivi della nuova Organizzazione inserisce quello di «promote and protect human and peoples’ rights in accordance with the African Charter on Human and Peoples’ Rights and other relevant human rights instruments». Aspetto enfatizzato da una forte preoccupazione per l’incentivazione delle pratiche democratiche, partecipative e di good governance e per il rafforzamento della rule of law, che paiono sublimati nella specificazione tra i principi destinati a guidare l’azione dell’Unione della «condemnation and rejection of unconstitutional changes of government» .
Il netto cambio di orizzonte è dovuto al fatto che l’UA è andata ben al di là del rafforzato, ma pur sempre generico, riconoscimento della tutela dei diritti fondamentali, essendosi impegnata con decisione nel senso della realizzazione di un «human rights regulatory framework» . Un corpus normativo che oltre alle rilevanti norme del Constitutive Act dell’UA e all’African Charter on Human and Peoples’ Rights, comprende una ragguardevole serie di trattati, protocolli e convenzioni quali l’African Charter on the Rights and Welfare of the Child , il Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Rights of Women in Africa , l’African Charter on Democracy, Elections and Governance , l’African Youth Charter e l’African Union Convention on the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa .
È da ribadire che nella nuova cornice l’obiettivo di salvaguardare la sovranità, l’integrità territoriale e l’indipendenza dei suoi Stati membri , ha perso il carattere di sostanziale primazia rivestito in passato, collocato com’è in una costellazione di altri obiettivi e principi che valgono a ridimensionarne le implicazioni (oltre a quanto riferito in precedenza almeno vanno considerati quelli relativi al favorire la cooperazione internazionale, tenendo in debita considerazione la Carta delle Nazioni Unite e la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani e al promuovere la pace, la sicurezza e la stabilità sul Continente nonché i principi e le istituzioni democratiche, la partecipazione popolare e il buon governo) . In particolare, un colpo durissimo al vecchio criterio della precedenza della sovranità statale su altri canoni è inferto dalla consacrazione della facoltà dell’Unione di intervenire in uno Stato membro per finalità umanitarie (crimini di guerra, genocidio e crimini contro l’umanità) : se ne è dedotta a tal proposito la formalizzazione del principio della “non indifferenza”, che a ben guardare sarebbe opportuno considerare al più come mera declinazione (attenuata) del tradizionale principio di «non ingerenza» .
5. La Carta di Banjul. – Un’analisi più sistematica dei diversi profili dell’articolato sistema regionale africano di promozione e tutela dei diritti umani non può che prendere le mosse dalla Carta di Banjul, vera e propria pietra angolare del sistema stesso. La Carta, nell’organizzare i propri contenuti, segue uno schema comune alle altre due Convenzioni regionali che l’hanno preceduta: al pari dei corrispondenti strumenti europeo e interamericano, essa si articola in due parti, una sostanziale (recante le situazioni giuridiche di vantaggio e di svantaggio) e una procedurale (dedicata agli organi e alle procedure previsti al fine del controllo sul rispetto delle norme sostanziali) . Entrambe le parti presentano profili peculiari.
5.1. (Segue): inquadramento degli aspetti sostanziali. – Sul piano sostanziale, va innanzitutto posta in rilievo la grande valenza simbolica ed evocativa dell’African Charter: non a caso, secondo il già detto, ad essa finisce per far riferimento, in varia guisa, fino all’incorporazione vera e propria, la generalità dei testi costituzionali africani.
La Carta di Banjul, per le sue specificità genetiche e contenutistiche, ripropone il conflitto “universalismo v particolarismo” dei diritti, al punto che al suo proposito si è parlato finanche di «venerazione» della cultura africana. Essa, infatti, intende porsi quale correttivo rispetto all’impostazione occidentale dei diritti, troppo centrata sull’individuo, e riserva un particolare rilievo ai doveri e all’etica comunitaria: il singolo e i suoi diritti sono colti nella cornice delle comunità d’appartenenza, che protegge e impone il rispetto di determinati obblighi. Il terzo comma dell’art. 17 della Carta appare un vero e proprio manifesto ideologico e assiologico in tal senso, elevando al rango di obbligo per lo Stato la promozione e la protezione della morale e dei valori tradizionali propri della comunità .
Comparata agli altri due strumenti regionali (l’europeo e l’interamericano), la Carta africana si distingue inoltre per l’inclusione dei c.d. diritti dei popoli (l’autodeterminazione, sotto questo profilo è figlia dell’epoca in cui fu scritta), per la consacrazione di diritti di nuova generazione (alla pace, allo sviluppo, all’uso delle risorse), per un più ampio spazio riservato ai diritti economici, sociali e culturali e per la previsione di un interessante capitolo dedicato ai doveri individuali (anche se spesso «enunciati in termini alquanto vaghi, sia come limite di singole figure di diritti che come categoria parallela a quella dei diritti» ).
Quanto alla qualità della tecnica formale di garanzia, si segnala la presenza di numerose “clawback clauses” , che mediante rinvio a condizioni poste dal diritto domestico consentono ampie restrizioni al godimento dei diritti riconosciuti nella Carta .
5.2. (Segue): cenni dei profili procedurali. – Quanto alla parte procedurale, questa è originariamente incentrata esclusivamente su un’istituzione “quasi-giudiziaria” quale la Commissione africana per i diritti dell’uomo e dei popoli.
La previsione di un solo organo (non giurisdizionale), la Commissione, e la rinuncia ad una Corte (com’è intuitivo, non particolarmente bramata dai membri del c.d. dictators club) valgono a differenziare il sistema regionale africano originario dalla coeva situazione realizzatasi nella cornice delle Convenzioni europea e interamericana.
Nonostante l’ampiezza dei compiti ad essa assegnati nella parte seconda della Carta africana (la promozione dei diritti umani attraverso l’attività di documentazione e di studio, l’elaborazione di principi e regole e la cooperazione con altre istituzioni, la protezione dei diritti umani alle condizioni previste dalla Carta, l’interpretazione delle disposizioni della Carta) , la Commissione in concreto ha giocato un ruolo non particolarmente incisivo: si è confermata un “toothless bulldog”, vale a dire in grado di abbaiare (e lo fa spesso), ma non in grado di mordere . Sullo specifico fronte della diretta protezione dei diritti, la Commissione può conoscere delle denunce relative alla violazione da parte di uno Stato di un diritto sancito dalla Carta con la condizione del previo esaurimento di tutti i rimedi interni (presupposto generalmente previsto nei sistemi di tutela dei diritti umani). La comunicazione contenente la denuncia di violazione può essere presentata da uno Stato ovvero da un individuo (anche diverso dalla pretesa vittima della violazione, similmente al sistema interamericano, e senza – giova evidenziarlo – che l’azione sia soggetta a particolari condizioni) . Sul piano dei rimedi, i poteri della Commissione si limitano alla predisposizione, in un tempo ragionevole, di un rapporto recante la relazione sui fatti denunciati e le conclusioni alle quali essa è pervenuta: il rapporto in questione è inviato agli Stati interessati e comunicato all’Assemblea dei Capi di Stato e di Governo , eventualmente accompagnato dalle raccomandazioni che i commissari ritengono opportune . Inoltre, la Commissione può informare l’Assemblea dei Capi di Stato e di Governo in ordine a quelle comunicazioni che riferiscano dell’esistenza di un insieme di violazioni gravi o massicce dei diritti umani e dei popoli .
Infine, nel quadro dell’attività non contenziosa della Commissione, tra gli strumenti di tutela si deve dar conto della procedura imperniata sull’obbligo per gli Stati membri (peraltro scarsamente rispettato od osservato solo in termini meramente formali) di produrre, con cadenza biennale, rapporti sulle misure adottate per dare efficacia ai diritti sanciti dall’African Charter .
Solo con successivo Protocollo (nel 1998) la Commissione perde il monopolio degli strumenti di tutela: il meccanismo di garanzia del sistema regionale africano assume carattere “binario” per effetto della introduzione della Corte Africana per i diritti dell’uomo e dei popoli, impostata, dal punto di vista funzionale, in termini di integrazione-complementarietà con la Commissione (v. amplius, infra al par. 6.1).
6. La Corte africana: origini e caratteri di fondo. – L’ampio scarto temporale nell’introduzione rispetto alla Commissione e le caratteristiche genetiche della Corte africana riflettono la vigorosa riluttanza degli Stati africani a dotarsi di un sistema con controlli di tipo giurisdizionale.
L’iniziale scelta a favore della previsione soltanto di un organo quale la Commissione africana riflette non solo la generica ritrosia nell’accogliere forme di garanzia che potessero risultare non coerenti con il pieno rispetto della lotta per la sovranità statale da poco formalmente coronata , ma anche la volontà di molti Stati africani dal regime autocratico, mascherato talvolta dietro democrazie di facciata o meramente “elettorali”, che non avrebbero avuto alcuna convenienza nel negare i diritti sul piano interno e pretenderne l’applicazione dall’esterno, facendo così risaltare la propria reale natura.
Sotto tale profilo la tensione con l’ideale del Panafricanismo è evidente e trova composizione nel perseguimento dell’integrazione (e, in una fase più avanzata, anche della tutela dei diritti) per poli regionali sub-continentali.
Lungamente contrastata dagli Stati africani, l’idea dell’introduzione di un’African Court on Human Rights riceve impulso decisivo dai cambiamenti politici di grande momento che scossero l’Africa all’inizio degli anni ’90 del XX secolo, a loro volta conseguenza più o meno diretta della fine dell’epoca della contrapposizione per blocchi Est-Ovest, simbolicamente decretata dalla caduta del muro di Berlino, il 9 novembre 1989. Nel nuovo clima geopolitico globale (e, di conseguenza, regionale) il necessario consenso politico al suo inveramento fu raggiunto nel 1994.
La maturazione in termini positivi dell’idea di arricchire il sistema di garanzia mediante la creazione di una Corte permanente è da ricondursi al Protocol to the African Charter on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights, adottato il 10 giugno 1998 ed entrato in vigore sei anni più tardi a causa del prevedibile lento progredire del procedimento di deposito dei prescritti strumenti di ratifica.
Quanto alla ratio della sua introduzione, dal Preambolo e dall’articolato del Protocollo risulta come la Corte sia chiamata a «rafforzare» e a «completare» le funzioni di protezione che la Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli ha conferito alla Commissione africana .
6.1. (Segue): altri profili organizzativi e funzionali. – La strutturazione del collegio dell’organo giudiziario continentale si allinea agli standard prevalenti delle Corti di vertice, sia per numerosità che per i requisiti che devono possedere i membri chiamati ad integrarlo. Più nel dettaglio, la Corte africana dei diritti dell’uomo e dei popoli si compone di undici giudici (eletti a titolo personale dall’Assemblea dei Capi di Stato e di Governo dell’UA, in modo da riflettere un’equa distribuzione geografica, nonché le tradizioni giuridiche dell’Africa e i sessi) . I giudici della Corte, che restano in carica per un periodo di sei anni (rinnovabile una volta), devono essere giuristi che godono di spiccata moralità, di riconosciuta competenza ed esperienza giuridica, giudiziaria e accademica nel campo dei diritti dell’uomo e dei popoli .
Anche dopo l’entrata in vigore del Protocollo, i ritmi d’inveramento della Corte africana sono rimasti lenti: i primi giudici sono stati eletti solo nel gennaio del 2006 (a Khartoum, Sudan) e hanno prestato giuramento dinanzi all’Assemblea dei Capi di Stato e di Governo dell’Unione Africana nel luglio dello stesso anno a Banjul, Gambia . Nel corso del 2007 la sede della Corte è stata trasferita dalla sede provvisoria ad Addis Abeba, Etiopia, a quella definitiva ad Arusha, Tanzania.
Nel lasso di tempo intercorrente tra l’istituzione e l’avvio dell’attività giurisprudenziale, la Corte ha provveduto a soddisfare tutti i requisiti preliminari e organizzativi necessari, tra cui spicca l’adozione, nel corso del 2008, di un regolamento di procedura (le c.d. Rules of the Court) in sinergia con la Commissione africana: il Protocollo istitutivo, infatti, richiede alle due istituzioni di armonizzare le rispettive Rules al fine di perseguire meglio il rapporto di complementarietà tra loro introdotto .
Finalmente, la prima decisione (che segna la conseguita piena operatività della Corte) è stata emessa alla fine del 2009 .
La Corte ha competenza per giudicare di tutti i casi e di tutte le controversie concernenti l’interpretazione e l’applicazione della Carta di Banjul, del Protocollo che la istituisce e di ogni altro strumento pertinente relativo ai diritti dell’uomo e ratificato dagli Stati coinvolti .
In aggiunta alla competenza di tipo contenzioso, la Corte dispone di advisory capacity, potendo emettere pareri consultivi (advisory opinions) su qualsiasi questione giuridica riguardante la Carta di Banjul o ogni altro strumento pertinente relativo ai diritti dell’uomo, a condizione che l’oggetto del parere consultivo richiesto non sia riferibile ad un’istanza pendente davanti alla Commissione .
La legittimazione attiva dinanzi alla Corte risulta uno dei punti più delicati e controversi.
Il novero di quanti possono attivare il procedimento contenzioso comprende oltre a soggetti istituzionali (la Commissione africana, lo Stato che ha presentato o contro cui sia stato presentato un ricorso alla Commissione, lo Stato parte di cui sia cittadino la vittima della violazione dei diritti umani, un’Organizzazione intergovernativa africana) anche individui e organizzazioni non-governative (ONG) con status di osservatori presso la Commissione. Per le ultime due categorie di soggetti (individui e ONG) l’accesso è indiretto, poiché è consentito a condizione che lo Stato nei confronti del quale il ricorso è esperito abbia espressamente accettato – nella forma di un’apposita Declaration, realizzabile in qualsiasi momento successivo alla ratifica del Protocollo – di sottoporsi alla giurisdizione obbligatoria della Corte : modello processuale questo che sembra richiamare la situazione europea anteriore al Protocollo n. 11, improntata com’era ad elementi opzionali e non pienamente accessibile agli individui . Ad oggi, peraltro, la dichiarazione in parola è stata formalmente proposta solo da cinque Stati parti (Burkina Faso, Ghana, Malawi, Mali e Tanzania): ciò rappresenta al contempo – come si verificherà meglio più oltre – un limite strutturale e un fortissimo impedimento pratico al dispiegamento delle potenzialità insite nel sistema regionale africano per la promozione e protezione dei diritti.
La procedura dinanzi alla Corte prevede che alla valutazione nel merito preceda un esame di ammissibilità del ricorso . In fase di ammissibilità, la Corte può risolversi nel senso di chiedere alla Commissione di esprimere un parere ovvero di non pronunciarsi sull’istanza e di deferirla alla Commissione . Questa seconda eventualità nella prassi si è già realizzata in svariati casi al fine di garantire un qualche seguito ai ricorsi presentati alla Corte e reputati non ammissibili (v. infra, al par. 11).
Appare d’uopo rimarcare l’autonomia reciproca dei procedimenti dinanzi alla Commissione e alla Corte: in altri termini, a differenza di quanto avviene nel sistema interamericano , non v’è alcuna necessità di un preventivo esame dei casi da parte della Commissione perché la Corte possa eventualmente conoscerne.
Le sentenze sono definitive e non possono essere oggetto di appello . In casi di «extreme gravity and urgency» e quando sia necessario per impedire un danno irreparabile a persone, la Corte può ordinare le misure provvisorie che ritenga necessarie .
Il carattere vincolante delle decisioni riposa sull’impegno degli Stati parti a conformarsi alle decisioni emesse in tutte le controversie in cui sono parte in causa e a assicurarne l’esecuzione entro le scadenze fissate dalla Corte . Il controllo sull’esecuzione delle sentenze della Corte è affidato al Consiglio Esecutivo dell’Unione .
Un carattere di forte innovatività denota infine il “diritto applicabile” (le «sources of law» nei termini del Protocollo): la Corte nell’accertare l’eventuale responsabilità di uno Stato può applicare le disposizioni non solo, com’è naturale, della Carta africana, ma anche di «any other relevant human rights instruments» ratificati dallo Stato interessato . Aspetto quest’ultimo che vale ad allargare in maniera considerevole (e insolita per le giurisdizioni internazionali) le competenze della Corte africana.
7. La vicenda delle due (o tre) Corti continentali. – La conferma della complessità e della fluidità del sistema regionale africano in chiave evolutiva si coglie abbastanza agevolmente nella circostanza per cui l’assetto istituzionale e organizzativo relativo al momento giurisdizionale su base continentale tende ad essere oggetto di ripensamenti e di proposte di cambiamento in una fase addirittura anteriore all’entrata in funzione della Corte africana dei diritti dell’uomo.
La vicenda prende spunto dal fatto che nel disegno organizzativo dell’UA, in quanto Organizzazione proiettata verso un’integrazione politico-economica effettiva della regione e dotata di un apparato complesso, non può far difetto un’istanza che operi come “Corte dei poteri”, con giurisdizione sull’interpretazione degli atti dell’Unione e posta a presidio del rispetto di questi da parte degli organi dell’Organizzazione, similmente del resto all’impostazione assunta dalla Corte di giustizia di Lussemburgo nell’esperienza europea. Nel concreto, il profilo descritto corrisponde a quello della Court of Justice of the African Union regolamentata quanto a statuto, composizione e poteri dal relativo Protocollo del 2003 in forza del rinvio contenuto nel Constitutive Act dell’UA .
La realtà del problematico dualismo delle Corti europee sull’asse tra Lussemburgo e Strasburgo, che tanto ha attratto l’attenzione di dottrina e di politici sia nazionali che continentali, ha forse avuto parte nella maturazione del convincimento da parte dei decisori africani di procedere senza indugio ad una razionalizzazione in senso monista.
7.1. (Segue): l’approdo alla “merged Court”. – L’Assemblea dell’UA, nel luglio del 2004 , facendo propria la proposta del Presidente dell’Assemblea dell’UA e Presidente della Nigeria, Olusegun Obasanjo, compie la scelta di principio in ordine alla fusione delle due Corti, decidendo «that the African Court on Human and Peoples’ Rights and the Court of Justice should be integrated into one Court» . Alla base della decisione, almeno formalmente, v’è la preoccupazione circa la capacità dell’UA di sostenere il crescente numero di organi in cui va articolandosi. Alla Commissione dell’UA viene rimesso il compito di individuare le modalità per dar corso alla decisione. Sulla scorta dei rilievi formulati da un panel di esperti giuridici riunitosi ad Addis Abeba dal 13 al 14 gennaio 2005 e dall’Executive Council dell’UA, convocato ad Abuja, Nigeria, dal 24 al 28 dello stesso mese , la Commissione dell’UA formula la raccomandazione di mantenere la giurisdizione delle due Corti nella sua interezza e di procedere alla razionalizzazione ricorrendo all’introduzione nel futuro organo unificato di due camere specializzate. La successiva sessione dell’Assemblea dell’UA (svoltasi nel luglio del 2005, a Sirte, Libia) assume una duplice decisione: da un lato, di procedere all’elaborazione di un Protocollo secondo l’indicazione della Commissione (da sottoporre ad approvazione di una successiva sessione dell’Assemblea) e, dall’altro, di dar corso comunque all’adozione di tutte le misure necessarie per rendere operativa nel frattempo la Corte africana dei diritti dell’uomo e dei popoli , con particolare riguardo all’elezione dei giudici, allo stanziamento delle risorse economiche e alla messa in opera della struttura amministrativa di supporto . Traspare in tal modo la chiara volontà di procedere ad una razionalizzazione dell’assetto istituzionale dell’UA e al tempo stesso di non interrompere o prolungare il percorso volto a rendere effettivo il disegno di una Corte permanente regionale con giurisdizione sui diritti fondamentali .
L’indirizzo assunto, nel luglio del 2004, è stato portato a compimento dall’Assemblea dell’UA sul piano giuridico in forza del varo , nel luglio del 2008, del Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights, destinato al momento della sua entrata in vigore a sostituire gli esistenti Protocolli del 1998 e del 2003 relativi alle due Corti originariamente previste nell’architettura continentale . Il nuovo Protocollo del 2008, dopo aver ribadito nel Preambolo il fermo convincimento circa l’essenzialità di una Corte permanente per il perseguimento degli obiettivi dell’UA e della Carta di Banjul , nell’articolato precisa che l’African Court on Human and Peoples’ Rights e la Court of Justice of the African Union sono unificate («merged») nell’African Court of Justice and Human Rights , che – conformemente alle indicazioni dell’attività istruttoria – risulta articolata in due collegi minori («Sections»): dedicate, l’una, agli affari generali (la «General Affairs Section») e, l’altra, ai diritti fondamentali (la «Human Rights Section») .
In un milieu costellato di standard davvero poco incoraggianti proposti da buona parte degli ordinamenti africani quanto alla promozione e alla garanzia dei diritti fondamentali di notevoli aspettative si è caricata l’attesa per l’introduzione di una Corte regionale che con giudicati vincolanti possa in qualche misura offrire un contraltare alle insufficienze domestiche nel contrasto alle diffuse violazioni dei diritti umani. In un siffatto clima politico e culturale la sua introduzione non è – e non può essere – revocata in dubbio. Oggetto di perdurante e opaca contesa diventano allora i profili funzionali in grado di condizionarne l’incisività dell’azione. Più in dettaglio, il collo di bottiglia continua ad interessare la questione dei limiti all’accesso.
Oppure, se si preferisce, 28 Paesi su 29 con ISU più basso: v. UNDP, Rapporto sullo sviluppo umano 2011, 19 s. (consultabile sul sito internet http://hdr.undp.org).
Quale coronamento del deciso impegno profuso dall’imperatore etiope Haile Salassie verso il superamento delle contrastanti visioni, che sul piano ideale, dal 1961, dividevano in due blocchi il movimento panafricano: come noto, al blocco c.d. di Casablanca, guidato dal ghaniano Kwame Nkrumah, (che oltre al Ghana annoverava Algeria, Egitto, Libia, Mali, Marocco e Guinea), si contrapponeva quello capitanato dal senegalese Leopold Senghor (e riuniva, assieme al Senegal, Nigeria, Liberia ed Etiopia). Sul piano delle strategie il primo perorava la soluzione di una federazione di Stati africani, mentre il secondo optava a favore di un accordo di cooperazione economica tra gli Stati. La riconosciuta fragilità delle neo-entità statali africane spingeva comunque tutti a convergere sulla necessità di addivenire ad un compromesso per creare nell’immediato una struttura comune che attraverso meccanismi solidaristici fosse in grado di garantirne l’esistenza e combattere vecchie e nuove forme di dominazione coloniale.
Carta africana negoziata quanto al testo definitivo nella capitale del Gambia, a Banjul (di qui l’altra dizione breve comune), ed entrata il vigore il 21 ottobre 1986. Per un’analisi complessiva della Carta africana v., tra i molti, M. Evans, R. Murray (ed.), The African Charter on Human and Poples’ Rights, Cambridge, Cambridge University Press, 2002, spec. 137 ss. e M. Mubiala, Le système régional africaine de protection des droits de l’homme, Bruxelles, Bruylant, 2005, spec. 29 ss.
La Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali è realizzata in seno al Consiglio d’Europa sin dal 1950 (per un inquadramento, tra i molti, v. G. Raimondi, Il Consiglio d’Europa e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, Napoli, Editoriale scientifica, 2008); la Convenzione interamericana sui diritti umani, nota anche come Patto di San José di Costarica, si integra nel mandato dell’Organizzazione degli Stati Americani (OSA): nella letteratura scientifica italiana, tra i molti, v. A. di Stasi, Il sistema americano dei diritti umani. Circolazione e mutamento di una international legal tradition, Torino, Giappichelli, 2004.
A partire dal Ghana (ex Costa d’Oro o Gold Cost), primo Paese ad accedere all’indipendenza (dal Regno Unito) nel 1957.
Si pensi, tra l’altro, alle corti tradizionali, in generale (legate alla traditional leadership ovvero alla chieftaincy) o a loro particolari manifestazioni quali le Gacaca Courts del Ruanda, e alle corti islamiche riconosciute di recente dalla nuova Costituzione del Kenia del 2010 (le c.d. Kadhi’s courts,di cui agli artt. 169 e 170) e ammesse (anche se non pienamente riconosciute) a livello statale nell’ordinamento federale nigeriano.
Sul punto v. T.F. Yerima, Comparative Evaluation of the Challenges of African Regional Human Rights Courts, in Journal of Politics and Law, vol. 4 n. 2, 2011, 120, secondo cui il sistema regionale africanodei diritti umani poggia su «shaky foundation». In sostanza, appare esercizio sterile quello di interrogarsi sulla solidità originaria del sistema: le sua fondamenta erano le migliori (recte, le uniche) possibili nel contesto dato.
Il riferimento è in particolare alla vicenda del SADC Tribunal, su cui v. diffusamente, infra,al par. 10.3.
Al riguardo sia consentito rinviare a R. Orrù, La promozione dei diritti nello spazio dell’Africa subsahariana, in C. Amato, G. Ponzanelli (cur.), Global Law v. Local Law. Problemi della globalizzazione giuridica, Torino, Giappichelli, 2006, 213 ss.
Esemplificativamente, v. l’art.4.g del Trattato dell’Economic Community of West African States.
Come ad esempio, l’art. 6.d del Trattato EAC e l’art. 6.e del Trattato della Common Market for Eastern and Southern Africa.
Per un inquadramento della problematica, v. V. Piergigli, Tendenze evolutive e tensioni aperte nei Bill of Rights delle Costituzioni africane alle soglie del terzo millennio, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 1999, 134 ss.
Fino al 1994 dall’Organizzazione risulterà escluso il Sudafrica, Paesi simbolo delle politiche di segregazione razziale.
Come è stato efficacemente notato, l’OUA, tra l’altro, «had turned a blind eye to atrocities committed by Bokassa in the Central African Republic and Idi Amin in Uganda»: R. Murray, Human Rights in Africa, Cambridge, Cambridge University Press, 2004, 23.
Un ulteriore fattore di lacerazione dei rapporti interni si registra nel 1982, allorquando l’OUA accetta tra i suoi membri la Sahrawi Arab Democratic Republic (o Sahara Occidentale), entità non indipendente secondo la Comunità internazionale: per protesta, nel 1984, il Marocco (che rivendica la sovranità su tali territori) fuoriesce dall’Organizzazione continentale, per non farvi rientro neppure con l’avvento dell’UA.
Con un tasso di crescita medio del PIL pari a circa il 4,5%, corredato da altri indicatori economici positivi, il periodo 1960-1975 è stato etichettato come l’«Africa’s golden era»: A. Adedeji, From the Lagos Plan of Action to NEPAD and from the Final Act of Lagos to the Constitutive Act: Wither Africa?, Keynote Address at African Forum for Envisioning Africa Focus on NEPAD, Nairobi 26-29 April, 2002, 6 (consultabile sul sito internet www.worldsummit2002.org).
Le linee di confine tracciate dai dominatori coloniali riflettevano sfere di influenza europee del tutto sganciate dalla realtà sociale esistente in loco. Sul punto, da ultimo in lingua italiana, cfr. C. Coquery-Vidrovitch, Breve storia dell’Africa, Bologna, Il Mulino, 2012, 133.
L.N. Murungi, J. Gallinetti, The Role of Sub-Regional Courts in the African Human Rights System, in SUR - International Journal on Human Rights, v. 7, n. 13, 2010, 119.
In particolare, il Trattato istitutivo la African Economic Community del 1991 individua nei diritti fondamentali un tema di forte interesse per l’OUA (sul punto cfr. L.N. Murungi, J. Gallinetti, The Role of Sub-Regional Courts in the African Human Rights System, in SUR - International Journal on Human Rights, cit., 120 s.). Ma più in generale, in questo torno di tempo documenti quali la Grand Bay Declaration e il Plan of Action «indicated a shift from human rights being seen as the domain of the African Commission in Banjul to a more integrated perspective within the OAU itself» (e in proposito bisogna inoltre considerare l’influsso dispiegato dal carattere della condizionalità che dopo la fine della guerra fredda assumono gli aiuti internazionali): R. Murray, Human Rights in Africa, cit., 25.
I principali passaggi che hanno portato alla sostituzione, sullo sfondo del Trattato istitutivo nel 1991, la African Economic Community (EAC) hanno come prologo la c.d. Sirte Declaration (con cui si decide l’istituzione dell’UA, del 9 settembre 1999) e poggiano in rapida sequenza: nel 2000, sul Summit di Lomè, Togo, per l’approvazione dell’Atto Costitutivo dell’UA; nel 2001, sull’entrata in vigore dell’Atto Costitutivo dell’UA, sul Summit di Lusaka, Zambia, sia per la definizione della road map dell’implementazione dell’UA sia per l’approvazione del NEPAD come programma dell’UA; nel 2002, sulla realizzazione a Durban, Sudafrica, del primo vertice dell’UA (l’Assembly of the Heads of States of the AU).
A seguito della recente aggiunta del South Sudan come membro, l’UA comprende 54 Stati, vale a dire tutti gli Stati africani con l’eccezione del Marocco.
Secondo la formula coniata da Maurice Glélé, citato in J. du Bois de Gaudusson, G. Conac, C. Desouches, Les contitutions africaines, Bruxelles, Bruylant, 1997, 9.
Su cui, di recente, nella letteratura italiana, cfr. A. Lollini, Costituzionalismo e giustizia di transizione. Il ruolo costituente della Commissione sudafricana verità e riconciliazione, Bologna, Il Mulino, 2005 e Id., Constitutionalism and Transitional Justice in South Africa, Oxford-New York, Berghahn Books, 2011; R. Orrù, Il “nuovo Sudafrica” sospeso tra parlamentarismo e presidenzialismo, in A. Di Giovine, A. Mastromarino (cur.), La presidenzializzazione delle forme di governo, Torino, Giappichelli, 2007, 313 ss.; V. Federico, Sudafrica, Bologna, Il Mulino, 2009. Sia inoltre consentito far rinvio, per profili specifici del nuovo ordine costituzionale sudafricano, ai numerosi contributi presenti nella sezione monografica (curata da V. Federico e R. Orrù) del n. 4/2011 della rivista Diritto pubblico comparato ed europeo.
Art. 4.p del Constitutive Act. In materia, di recente, cfr. J. Shola Omotola, Unconstitutional Changes of Government in Africa. What Implications for Democratic Consolidation?, Uppsala, Nordiska Afrikainstitutet, 2011.
Così il President dell’African Court, S.A.B. Akuffo, in Report of the African Court on Human and Peoples’ Rights on the Relevant Aspects Regarding the Judiciary in the Protection of Human Rights in Africa, consultabile sul sito internet www.african-court.org, 2012, 2.
Adottata nel 1990 (quale mezzo per promuovere la Convenzione ONU sui Rights of the Child in Africa: R. Murray, Human Rights in Africa, cit., 26 e 163 ss.), è entrata in vigore il 29 novembre 1999 e conta attualmente 47 ratifiche (fonte: sito internet www.au.int/en/treaties). Con riguardo alla African Children’s Charter (questa la formula contratta sovente utilizzata per designarla) bisogna aggiungere che è stato creato un distinto “treaty body” (l’African Committee of Experts on the Right of the Child) destinato ad interagire con le altre istituzioni di garanzia accolte nel sistema regionale africano.
Entrata in vigore il 25 novembre 2005, conta attualmente 35 ratifiche (fonte: sito internet www.au.int/en/treaties).
Entrata in vigore assai di recente, il 15 febbraio 2012, conta attualmente 17 ratifiche (fonte: sito internet www.au.int/en/treaties).
Entrata in vigore l’8 agosto 2009, conta attualmente 31 ratifiche (fonte: sito internet www.au.int/en/treaties).
Da ultimo entrata in vigore, il 6 dicembre 2012, in forza delle ratifiche di Swaziland e Mali (in un momento peraltro in cui quest’ultimo Paese è afflitto da seri problemi di stabilità interna). La Convenzione conta attualmente 16 ratifiche (fonte: www.au.int/en/treaties).
Di cui all’art. 3.b del Constitutive Act.
Di cui all’artt. 3.e-g del Constitutive Act.
Art. 4.h del Constitutive Act.
In proposito cfr. A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, Milano, Franco Angeli, 2011, 142.
Per usare i termini della Carta: «[t]he promotion and protection of morals and traditional values recognized by the community shall be the duty of the State».
Sul modello, se è consentita un’incursione di comparazione diacronica, della Dichiarazione dei diritti francese del termidoro (1795).
G.F. Ferrari, Le libertà. Profili comparatistici, Torino, Giappichelli, 2011, 255.
La cui nozione si ricollega all’intuizione di R. Higgins, Derogation under Human Rights Treaties, in British Yearbook of International Law, 48, 1978, 281, secondo la quale si tratta di una limitation clause (nient’affatto coincidente con una derogation clause stricto sensu collegata solo a situazioni di guerra o di pubblica emergenza) «that permits, in normal circumstances, breach of an obligation for a specified number of public reasons».
Una forma di riserva di legge (statale) in bianco, come rileva G.F. Ferrari, Le libertà. Profili comparatistici, cit., 255.
Sul punto cfr., tra gli altri, A. Marchesi, Le Corti regionali dei diritti umani, consultabile sul sito internet www.uniroma1.it, 2009, 22 in nota, il quale fa notare come per la Commissione africana le eccezioni al godimento dei diritti che possono derivare da tali clawback clauses devono comunque essere conformi agli standard internazionali.
Art. 45 dell’African Charter on Human and Peoples’ Rights.
Scarso, in effetti, appare il contributo della Commissione all’effettiva protezione dei diritti fondamentali sul Continente africano, almeno sino alla decisione sull’istituzione della Corte verso la fine del secolo: in argomento, tra gli altri, v. N.J. Udombana, Toward the African Court on Human and Peoples’ Rights: Better Late Than Never, in Yale Human Rights and Development Law Journal, 2000, 64.
Artt. 50 e 56.5 dell’African Charter on Human and Peoples’ Rights.
Artt. 49 e 55 dell’African Charter on Human and Peoples’ Rights. Per il parallelo con istituzioni similari v. A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, cit., 146 ss.
Art. 52 dell’African Charter on Human and Peoples’ Rights.
Art. 53 dell’African Charter on Human and Peoples’ Rights.
Art. 58.1 dell’African Charter on Human and Peoples’ Rights. Quanto al diritto applicabile, come rileva A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, cit., 145, la Commissione gode di ampia discrezionalità, poiché ex artt. 60 e 61 dell’African Charter può ispirarsi a una lunga serie di atti, africani e universali, vincolanti e non, come pure – in quanto mezzi ausiliari di determinazione delle regole di diritto – ad altre convenzioni internazionali, alle prassi africane conformi alle norme internazionali sui diritti umani e dei popoli, alle tradizioni generalmente riconosciute come giuridicamente vincolanti, ai principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni africane e alla giurisprudenza e alla dottrina.
Procedura di cui all’art. 62 dell’African Charter on Human and Peoples’ Rights.
A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, cit., 142.
Nel corso della trentaquattresima sessione ordinaria dei Capi di Stato e di Governo dell’OUA, svoltasi a Ouagadougou, Burkina Faso.
Per la precisione, il 24 gennaio 2004, vale a dire trenta giorni dopo il raggiungimento della prevista soglia del deposito di quindici atti di ratifica o di adesione: art. 34.3 del Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights.
In breve: Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Oltre all’inciso del Preambolo in cui si fa riferimento agli antefatti circa l’opportunità «to enhance the efficiency of the African Commission» e alla ferma convizione per il conseguimento degli obiettivi della Carta di Banjul della necessità «to complement and reinforce the functions of the African Commission on Human and Peoples’ Rights», v. l’art. 2 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights, relativamente all’inciso che, con inequivoca impostazione precettiva, recita «[t]he Court shall… complement the protective mandate of the African Commission on Human and Peoples’ Rights».
Ad oggi, il Protocol sulla Corte africana dei diritti dell’uomo e dei popoli risulta ratificato da 26 Paesi: cfr. Status of the Ratification Process of the Protocol Establishing the African Court,consultabile sul sito internet www.african-court.org.
Tra i cittadini degli Stati membri dell’OUA (ora dell’UA): art. 11.1 Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Art. 14.2-3 Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights. Il successivo art. 22 prevede che il giudice cittadino di uno Stato parte di una controversia si deve astenere dal procedimento: soluzione opposta a quella delle altre due Convenzioni, dove si prevede l’integrazione del collegio con un giudice ad hoc dello Stato parte (sul punto v. A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, cit., 146).
Art. 11.1 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Prima e dopo l’inizio delle attività dell’organo, è stato necessario provvedere (nel 2008 e nel 2010) alla nuova elezione di alcuni giudici in forza del disposto dell’art. 15.1 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights, che al fine di evitare la scadenza contemporanea di tutto il collegio prevede che il mandato di quattro dei giudici eletti nel corso della prima elezione scade al termine di due anni e il mandato di altri quattro scade al termine di quattro anni (ai sensi del punto successivo della disposizione appena richiamata l’individuazione di detti giudici con mandato abbreviato avviene per sorteggio).
Art. 33 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Si tratta del caso Michelot Yogogombaye v The Republic of Senegal (Application n. 001/2008), del 15 dicembre 2009, che si è risolto – al pari di una serie di casi successivi (v. infra, al par. 9) – con una decisione di rito poiché lo Stato convenuto non ha sottoscritto la Dichiarazione di sottoposizione alla giurisdizione obbligatoria della Corte.
Art. 3.1 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Art. 4.1 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Art. 5.1 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Artt. 5.3 e 34.6 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights. In mancanza della dichiarazione dello Stato coinvolto la Corte deve considerare irricevibili le istanze provenienti dai soggetti in questione.
Un procedimento di tutela per certi versi analogo pare contraddistinguere anche il sistema di garanzia impostato sulla Corte interamericana dei diritti umani: per un confronto in proposito v. A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, cit., 123 ss.
La Corte può richiedere il parere della Commissione riguardo all’ammissibilità di un’istanza su un “individual case”: art. 6.1 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
In proposito, v. le disposizioni di cui, rispettivamente, ai p.ti 1 e 3 dell’art. 6 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
E come era previsto in precedenza in quello europeo: in proposito, v. A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, cit., 147.
Art. 28.2 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Art. 27.2 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Art. 30 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights. In caso di accertata violazione di un diritto dell’uomo o dei popoli, la Corte può ordinare tutte le misure appropriate al fine di porre rimedio alla situazione, ivi compresi il pagamento di una giusta compensazione o la concessione di un risarcimento.
Art. 29.2 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Art. 7 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Più precisamente, si tratta del Protocol of the Court of Justice of the African Union, adottato dall’Assemblea dell’UA, l’11 luglio 2003, a Maputo, Mozambico, ed entrato in vigore l’11 febbraio 2009, trenta giorni dopo il deposito del quindicesimo strumento di ratifica da parte degli Stati membri (come previsto dall’art. 60 del Protocollo stesso).
All’art. 18, le cui norme – analogamente a quelle recate dall’art. 5.1.d sempre del Constitutive Act – non ne forniscono alcuna disciplina sostanziale, limitandosi a prevederne l’esistenza.
In occasione della terza sessione ordinaria tenutasi ad Addis Abeba, Etiopia.
V. la Decision on the Seats of the African Union, 2004, consultabile sul sito internet www.au.int.
V. Executive Council, Sixth Ordinary Session, 2005, Decisions, Doc. EX.CL/162 (VI), consultabile sul sito internet www.au.int.
V. Assembly of the African Union, Fifth Ordinary Session, 2005, Decision on the Merger of the African Court on Human and Peoples’ Rights and the Court of Justice of the African Union – (Doc. Assembly/AU/6 (V)), consultabile sul sito internet www.au.int.
In ciò allineandosi di fatto all’orientamento dell’Executive Council, che nel documento poc’anzi citato sollecitava altresì tutti gli Stati membri a continuare a sottoscrivere e a ratificare i Protocolli delle due Corti in odore di fusione.
Per una più circostanziata ricostruzione delle fasi propedeutiche alla fusione delle due Corti v., tra gli altri, K. Kindiki, The Proposed Integration of the African Court of Justice and the African Court of Human and Peoples’ Rights: Legal Difficulties and Merits, in African Journal of International and Comparative Law, 2007, 138 ss.
In occasione dell’undicesimo Summit dell’UA tenutosi a Sharm El-Sheikh, Egitto.
Per effetto del raggiungimento della soglia – ricorrente in ambito UA – delle quindici ratifiche.
Per l’appunto, il Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights e il Protocol of the Court of Justice of the African Union. L’effetto abrogativo è esplicitamente sancito all’art. 1 del nuovo Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights. In questo, inoltre si dispone (all’art. 7) che il vecchio Protocollo della Corte africana resti in vigore transitoriamente per la durata massima di un anno o di un periodo determinato dall’Assemblea al fine di consentire l’adozione delle misure necessarie per il trasferimento delle sue funzioni, dei suoi diritti e obblighi e delle sue risorse alla nuova African Court of Justice and Human Rights.
In quest’ultimo caso esplicitamente per “completare” e “rafforzare” la missione non solo della Commissione Africana dei diritti dell’uomo e dei popoli, ma anche quella dell’African Committee of Experts on the Rights and Welfare of the Child.
Art. 2 del Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights.
Art. 16 del Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights. Al fine di riservare a ciascuna Sezione adeguata provvista di membri il numero complessivo dei giudici della Corte è innalzato a 16, da ripartirsi equamente tra le due Sezioni (art. 1 del Protocollo).
Per una dettagliata analisi e contestualizzazione dei contenuti del Protocollo cfr., tra gli altri, D. Juma, Lost (or Found) in Transition? The Anatomy of the New African Court of Justice and Human Rights, in Max Planck Yearbook of United Nations Law, vol. 13, 2009, 267 ss.
Art. 30.a-e del Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights.
Art. 30.f del Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights, che recita: «[i]ndividuals or relevant Non-Governmental Organizations accredited to the African Union or to its organs, subject to the provisions of Article 8 of the Protocol»; mentre l’art. 8.3 prevede che: «[a]ny Member State may, at the time of signature or when depositing its instrument of ratification or accession, or at any time thereafter, make a declaration accepting the competence of the Court to receive cases under Article 30 (f) involving a State which has not made such a declaration».
Di tal guisa, risulta depotenziato, almeno per il momento (e finché permane la ritrosia degli Stati a fornire la Declaration), un altro profilo di grande rilievo recato dal Protocollo del 2008 sulla nuova Corte unificata, vale a dire la dilatazione al massimo dell’area del diritto applicabile che, come rilevato, risulta già considerevole nel Protocollo sulla Corte africana del 1998. Nell’accertare l’eventuale responsabilità di uno Stato, la Corte africana di giustizia e dei diritti umani (nelle sue due Sezioni), infatti, può pronunciarsi non solo su questioni relative a ogni documento vincolante dell’Unione (dal Constitutive Act a tutti i «subsidiary legal instruments» adottati nella cornice dell’Organizzazione continentale), ma anche su vicende connesse all’African Charter, alla Charter on the Rights and Welfare of the Child, al Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Rights of Women in Africa, ad ogni altro strumento giuridico vincolante attinente ai diritti umani ratificato dagli Stati parti coinvolti e, con formula finale e tendenzialmente onnicomprensiva, ad «any question of international law» . E non è tutto. Sotto la rubrica «diritto applicabile» il Protocollo del 2008 prevede che la nuova Corte possa aver riguardo, tra l’altro, alle consuetudini internazionali, ai principi generali del diritto universalmente riconosciuti dagli Stati africani, alle decisioni giudiziarie così come agli scritti dei più qualificati pubblicisti di varie nazioni (questi ultimi parametri riecheggiano in chiave africana il disposto dell’art. 38.1 dello Statuto della Corte internazionale di giustizia) e ad «[a]ny other law relevant to the determination of the case» . Da diverso angolo prospettico, è di tutta evidenza come in tal modo si fornisca un significativo contributo alla circolazione dei materiali giuridici e al “dialogo giudiziario” .
Ampia discrezionalità è altresì concessa alla Corte unificata sul piano rimediale, essendole rimesso di determinare la natura e la portata della riparazione dovuta per la violazione di un obbligo internazionale .
A riprova di criticità evidenziate poco sopra, gettando lo sguardo alla prassi si deve constatare come a tutt’oggi il ritmo delle ratifiche (e a fortiori di adozione delle Dichiarazioni di accettazione della giurisdizione su istanza di individui e ONG) risulti particolarmente stentato .
Ciò non stupisce affatto. Il mantenimento del carattere dell’opzionalità della giurisdizione riguardo a istanze provenienti da individui e ONG nel nuovo assetto organizzativo sembra assumere un peso specifico maggiore, e tale da incidere sulla natura stessa del nuovo organo giurisdizionale, che tende a profilarsi più quale “Corte dei poteri” che non come “Corte dei diritti”: in altri e più diretti termini, esso appare essenzialmente una «Court for African States or the AU, with human rights being only ancillary» . Da diverso angolo prospettico, non si può tuttavia ignorare che il carattere opzionale dell’accettazione di questa giurisdizione rappresenta un elemento facilitatore il conseguimento di un buon numero di ratifiche.
8. Evoluzioni prossime venture dell’istituenda Corte unificata. – Altro sintomo dell’irrequietezza che domina lo scenario della garanzia dei diritti in Africa è dato dalla circostanza che anche l’assetto della futura Corte africana di giustizia e dei diritti umani è da ultimo oggetto di ripensamento.
Sono in corso, infatti, iniziative dirette a novellare il Protocollo del 2008 sulla Corte unificata al fine di consentirle di intervenire anche sul terreno della giustizia penale internazionale. Anche in questo caso l’iter appare faticoso. A ragione degli effetti pervasivi che l’intervento novellatore in parola potrebbe dispiegare sul sistema regionale africanodei diritti umani, è opportuno ripercorrerlo almeno per le tappe principali. Nel maggio 2012, ad Addis Abeba, il Meeting of Government Experts and Ministers of Justice/Attorneys General on Legal Matters ha esaminato e licenziato il Draft Protocol on Amendments to the Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights da sottoporre all’approvazione del diciannovesimo Summit dell’UA in programma per il successivo mese di luglio a Lilongwe, Malawi.
Nel corso della sua diciannovesima sessione ordinaria l’Assemblea UA (15-16 luglio 2012, svoltasi ad Addis Abeba, Etiopia, anziché nella sede inizialmente fissata ), conformemente alle raccomandazioni del Consiglio esecutivo , ha richiesto un supplemento di attività istruttoria alla Commissione UA «on the financial and structural implications resulting from the expansion of the jurisdiction of the African Court on Human and Peoples’ Rights», deliberando che lo studio in questione e il Draft Protocol siano sottoposti alla considerazione del successivo Summit degli organi politici dell’UA, convocato per il gennaio del 2013 . La delibera sottolinea inoltre la necessità di pervenire ad una definizione condivisa del crimine di «unconstitutional change of government» – sulla quale gravano incertezze significative, riflesse dalla relativa formulazione dubitativa inclusa nel Draft – e si invitano la Commission on International Law dell’UA e l’African Court on Human and Peoples’ Rights a provvedere in tal senso nella stessa sede .
Qualora fosse approvato nella sua formulazione corrente, tale strumento conferirebbe all’istituenda African Court of Justice and Human Rights «original and appellate … international criminal jurisdiction» in ipotesi quali genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra, cambiamenti di regime incostituzionali (unconstitutional changes of government), pirateria, terrorismo, mercenarismo, corruzione, riciclaggio di denaro, traffico di persone, droghe e rifiuti tossici, illecito sfruttamento di risorse naturali, aggressione . In ossequio al generale principio della determinatezza della norma penale incriminatrice, i drafters del trattato non possono evitare di procedere oltre all’indicazione anche alla definizione delle fattispecie criminose introdotte. Sotto tale profilo, l’opera più problematica, come accennato, risulta senz’altro quella relativa ai “cambiamenti di regime incostituzionali” (fattispecie che insieme a quella relativa alla corruzione sono le sole a non essere già presenti nel diritto internazionale) . Va precisato che il ripudio netto degli «unconstitutional changes of government», di cui all’art. 4.p del Constitutive Act, è successivamente divenuto un pilastro dell’African Charter on Democracy, Elections and Governance, adottata nel 2007 ad Addis Abeba ed entrata in vigore il 15 febbraio 2012. La Carta africana su democrazia, elezioni e governance, peraltro, presenta un ventaglio di declinazioni pratiche più limitate della fattispecie dell’«unconstitutional change of government» proposta in prospettiva penalistica .
Dal punto di vista organizzativo, la nuovissima versione dell’organo – ridenominato Corte di giustizia e dei diritti umani e dei popoli – finirebbe per connotarsi alla stregua di un’istanza giurisdizionale “una e trina”, poiché il Draft dell’Amending Merged Court Protocol contempla l’introduzione di una terza Sezione: alle già previste General Affairs Section e Human and Peoples Rights Section si aggiungerebbe difattil’International Criminal Law Section . Novità conseguenti vi sarebbero anche sul fronte del novero dei soggetti legittimati ad adire la Corte, che includerebbe anche il Peace and Security Council e l’Office of the Prosecutor . Il carattere dell’opzionalità della giurisdizione per l’accesso diretto da parte di individui e ONG sarebbe reso inoltre ancor più stringente in forza, tra l’altro, della precisazione che gli istanti devono essere africani e, soprattutto della esplicitazione del divieto per la Corte anche solo di ricevere istanze coinvolgenti uno Stato parte che non abbia sottoscritto la Dichiarazione di accettazione .
Lo sforzo profuso in vista dell’eventuale nascita della terza Sezione – che secondo un’opinione diffusa non condurrebbe ad una semplice modifica del preesistente disegno dell’organo, ma aprirebbe la via all’introduzione di una totalmente nuova Corte unificata – riceve alimento anche da un atteggiamento di contrarietà e/o di timore nei riguardi della giurisdizione della Corte penale internazionale permanente, che già si occupa di fatti verificatisi in varie aree del Continente tra cui particolarmente delicati sono quelli riguardanti Omar al-Bashir, Presidente del Sudan, in relazione alle drammatiche vicende del Darfur negli ultimi anni. Caso questo che sembra aver notevolmente allentato il rapporto di cooperazione tra i leaders africani e la CPI . Proprio la possibilità di incriminazione di un Presidente in carica e il conseguente diffondersi tra gli stessi leaders africani di un misto di scetticismo e di insicurezza hanno agito da potente stimolo nel perseguire la via dell’accrescimento dei poteri della nuova Corte unificata africana.
La prospettiva di un ulteriore intervento sull’assetto della giurisdizione continentale ha naturalmente attirato giudizi critici. Dubbi sono stati sollevati non solo in ordine alla idoneità della nuovissima Corte proposta di svolgere efficacemente le nuove funzioni sul terreno della giustizia penale internazionale e alla sostenibilità economica , ma anche in relazione all’aggravio funzionale che ne risulterebbe per il collegio giudicante (comunque numericamente limitato) con ripercussioni negative sull’adempimento della sua missione (che dovrebbe reputarsi) nucleare della garanzia dei diritti fondamentali .
9. La Corte africana dei diritti dell’uomo e dei popoli “in action”. – Sviluppi giurisprudenziali modesti, e di sicuro in misura ben al di sotto delle attese, hanno caratterizzato il primo periodo di vita della Corte africana dei diritti dell’uomo e dei popoli.
L’attività della Corte africana in effetti è stata caratterizzata da una sorta di “falsa partenza”, volendosi alludere tanto al contenuto volume degli interventi (ad oggi, risultano definite solo 13 applications e adottato un order for provisional measures ) quanto piuttosto al fatto che in nessuna pronuncia si è giunti alla valutazione del merito della questione proposta alla cognizione del collegio giudicante.
A far data dal primo caso (Michelot Yogogombay v Repubblica del Senegal), tutte le decisioni sin qui assunte infatti sono risultate a carattere processuale, concludendosi con dispositivo unanime nel senso dell’incompetenza della Corte a conoscere delle vicende denunciate . Un difetto di giurisdizione legato essenzialmente al fatto di aver ricevuto denunce di violazione della Carta nei confronti di Stati che non hanno compiuto la dichiarazione opzionale di accettazione della «Compulsory Jurisdiction of the Court» ex artt. 5.3 e 34.6 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights. L’unico rimedio dispensabile dalla Corte riguardo a dette istanze proposte da individui o da ONG è, eventualmente, il rinvio, per approfondimenti, alla Commissione africana dei diritti dell’uomo e dei popoli.
In definitiva, lo strumento di tutela giurisdizionale presente a livello regionale, in questa prima fase di attuazione all’interno di un contesto nel quale la domanda di giustizia per violazione dei più elementari diritti è altissima, risulta usato poco e in modo inappropriato: a monte di un così particolare fenomeno non può non esservi anche un generale problema di conoscenza e di consapevolezza.
Per completezza, è necessario avvertire che dinanzi alla Corte africana risultano pendenti alcuni casi coinvolgenti Stati che hanno effettuato la Declaration di accettazione della giurisdizione, per cui la prima decisione nel merito forse è alle viste .
10. Le RECs e la tutela dei diritti. – Sviluppi giurisprudenziali significativi si evidenziano invece a livello subcontinentale, confermandosi anche sotto tale profilo l’intrinseca natura complessa del sistema regionale africano.
Le RECs, fornite di autonomi organi giurisdizionali , si pongono invero quali nuovi attori nello human rights discourse sul Continente. Difatti, tali giurisdizioni (sub-)regionali sebbene siano nella generalità primariamente deputate a conoscere di questioni relative all’integrazione economica e all’interpretazione dei Trattati e degli altri atti attinenti alle rispettive Organizzazioni, in alcuni casi risultano coinvolte nella trattazione di human rights cases senza peraltro disporre di formali ed espliciti «human rights mandates» (come, risalta in particolare nel caso della SADC di cui si tratterà ampiamente più oltre). Una potente spinta in tale direzione è assicurata senz’altro dal fatto che presso le Corti delle RECs sono previsti rimedi ad iniziativa dei singoli a “maglie ampie”.
L’angolo visuale così fissato pare suggerire l’emergere di un nuovo livello di «supranational protection and promotion of human rights in Africa» . Sebbene non possano identificarsi ancora i contorni di alcun «subregional human rights system» , appare consentito parlare, in una prospettiva d’assieme (continentale e subcontinentale), della tendenza verso un “Human Rights Network” .
A un diverso livello di analisi, la considerazione della più recente esperienza africana avvalora l’opinione (delineata a partire dalla realtà europea e ritenuta applicabile per altre aree del globo) per cui l’epoca che attraversiamo risulta connotata dall’interagire di «tre “sistemi” o strutture giuridiche su scala nazionale, regionale e universale… Nel suo complesso, lo Stato costituzionale deve relazionarsi non soltanto con le “unioni regionali tra Stati”, ma anche interrogarsi sulle proprie comunanze e differenze con il diritto internazionale come diritto dell’umanità. Lo stesso vale per i rapporto tra le unioni tra Stati e la comunità internazionale e l’inverso» . Applicando categorie concettuali confacenti con la matrice speculativa di detta impostazione, non è arduo identificare nel Constitutive Act e ancor più nell’African Charter (o Carta di Banjul) delle “Costituzioni parziali” (Teilverfassungen) ossia delle “Costituzioni in parte” per l’Unione africana. Ma Costituzioni parziali possono essere individuate anche in altri strumenti giuridici dell’UA (si pensi in particolare all’African Charter on Democracy, Elections and Governance) così come nei Trattati e nei protocolli delle RECs specie laddove questi atti facciano riferimento al riconoscimento dei diritti, sebbene con mero rinvio alla Carta africana: essi sono dei “patti costituzionali” in nuce . In una prospettiva di quadro, il sistema regionale africano dei diritti appare consustanziale ad un processo di costituzionalizzazione in atto sul Continente, che pur trovandosi ancora in fase embrionale è inestricabilmente avviluppato ad una peculiare ibridazione della duplice logica della costituzionalizzazione del diritto internazionale e di internazionalizzazione del diritto costituzionale: sintomatico di un trend siffatto appare la metamorfosi della Corte permanente continentale, la quale a seguito dei più recenti passaggi evolutivi immaginati tende necessariamente a combinare insieme i caratteri tipici di una Corte internazionale e di una Corte costituzionale (di cui si dirà meglio infra, al par. 11).
10.1. (Segue): RECs, AEC e UA. – Per una più opportuna messa a fuoco della problematica dell’incipiente Human Rights Network africano, occorre soffermarsi sulla natura delle RECs e sui loro legami con l’Organizzazione continentale.
Le Comunità economiche (sub-)regionali, la cui finalità principale di cooperazione è rappresentata dal perseguimento dello sviluppo economico degli Stati membri, preesistono all’UA.
Le loro origini ideali possono retrodatarsi alla prima metà degli anni ’60 del XX secolo, in coincidenza con le sollecitazioni che l’United Nations Economic Commission for Africa (UNECA) rivolgeva agli Stati africani in ordine all’opportunità di aprire le proprie economie a mercati sub-regionali in vista della concretizzazione, con passi successivi, dell’unione economica dell’intera Africa. Il loro venire in essere inizia a realizzarsi negli anni immediatamente seguenti , all’interno della cornice dell’OUA, e dunque con largo anticipo rispetto all’avvento dell’UA. È bene precisare che se la definizione dello status delle RECs è strettamente influenzato – riguardo sia ai contenuti sia alla tempistica – con l’avanzare del processo di integrazione economica continentale , il ruolo da esse giocato nei rapporti con l’Organizzazione continentale (con l’OUA, prima, e soprattutto con l’UA, poi) non è esattamente riconducibile a quello di una variabile totalmente dipendente: le RECs sono inserite nell’intelaiatura dell’UA rappresentandone elementi portanti, ma splendono anche di luce propria, non esaurendosi in (rectius, non risultando completamente funzionalizzate a) questa.
In chiave ricostruttiva dello scenario in discorso, si può fugacemente rammentare come l’OUA, dopo aver riconosciuto e ribadito – tra la fine degli anni ’60 e l’inizio del decennio successivo – la necessità dell’integrazione economica del Continente in termini di pre-requisito per la realizzazione degli obiettivi dell’Organizzazione nel luglio 1977 (Summit di Libreville, Gabon), fa propria la Kinshasa Declaration sull’istituzione dell’African Economic Community (AEC) . L’iter d’inveramento di quest’ultima ha poi come passaggi decisivi l’adozione nell’aprile 1980 (nel corso di un Summit straordinario dell’OUA) del Lagos Plan of Action (centrato sugli obiettivi dell’indipendenza economica degli Stati africani e dell’integrazione economica del Continente) e, soprattutto, nel giugno 1991, ad Abuja, la firma da parte dei Capi di Stato e di Governo dell’OUA del Trattato istitutivo l’African Economic Community (noto anche come Abuja Treaty). Le finalità precipue dell’Abuja Treaty, entrato in vigore nel maggio 1994 (al raggiungimento della prescritta soglia minima di ratifiche da parte dei due terzi degli Stati membri dell’OUA) , si condensano nella promozione, mediante l’AEC, sia dello sviluppo economico, sociale e culturale sia dell’integrazione economica del Continente. Il Trattato, nel porre in rilievo lo sviluppo della capacità produttiva del Continente quale presupposto per il potenziamento del commercio intra-africano, prevede la realizzazione graduale dell’AEC, scandendo i termini di sei diverse fasi dispiegate per un lasso di tempo pari nel complesso a 34 anni, e quindi destinate a completarsi entro il 2028, con il conseguimento, in particolare, degli ambiziosi traguardi della realizzazione del mercato comune e dell’unione monetaria africani . L’art. 88 dell’Abuja Treaty rivela in maniera inequivoca la stretta relazione tra AEC e RECs: il raggiungimento della completa integrazione economica continentale (obiettivo dell’AEC) passa prioritariamente attraverso il coordinamento, l’armonizzazione e la progressiva integrazione delle attività delle RECs. La disciplina dei rapporti reciproci ha quindi trovato spazio in un apposito Protocollo sulle relazioni tra l’AEC e le RECs .
Il framework dell’UA assicura consacrazione alle RECs al massimo livello normativo. Il Constitutive Act dell’UA nel considerare direttamente le Organizzazioni (sub-)regionali recepisce implicitamente l’idea della loro essenzialità nel processo di integrazione continentale (e dunque quali componenti fondamentali o, più precisamente, “building blocks” dell’Unione): il coordinamento e l’armonizzazione delle politiche tra le RECs a vantaggio del graduale perseguimento degli scopi dell’Unione figurano nell’elenco formale degli «Obiettivi» fondamentali dell’Organizzazione . Le RECs per tanto risultano connesse con le politiche dell’UA, e in specie con la Nuova Associazione per lo Sviluppo dell’Africa (New Partnership for Africa’s Development, NEPAD), vale a dire la principale strategia dell’UA per lo sviluppo imperniata sull’attuazione di principi e valori democratici .
Il corpus normativo continentale non determina il fenomeno della cooperazione per gruppi di Paesi territorialmente contigui, semmai ne prende atto e lo regolamenta incanalandolo verso un obiettivo comune: ne sono testimonianza la tendenza alla proliferazione delle RECs e il connesso imporsi dell’esigenza di razionalizzazione del quadro delle Organizzazioni (sub-)regionali a fronte del loro complesso sovrapporsi in chiave geografica e funzionale.
Portando a compimento un iter avviato negli anni precedenti, l’Assembly of Heads of State and Government dell’UA, dapprima, nel 2006, ha proceduto al riconoscimento ufficiale di otto RECs e, successivamente, nel 2007, ha provveduto ad adottare un nuovo Protocollo sulle relazioni tra l’Unione africana e le Comunità economiche regionali , con il fine di favorire l’armonizzazione delle politiche e di assicurare il rispetto delle tempistiche contemplate dal Piano d’azione di Lagos e dal Trattato di Abuja.
La realtà conseguente vede tutti gli Stati membri dell’UA , con la sola eccezione della Sahrawi Arab Democratic Republic, esser componenti di uno o più di queste RECs in un contesto nel quale non è affatto infrequente la prassi delle adesioni multiple tra Comunità contigue. La formula talvolta utilizzata nella letteratura specializzata di “spaghetti bowl” evoca un’immagine quanto mai appropriata per trasmettere l’idea del complesso quadro delle partecipazioni multiple e dei relativi corollari di confusione, di sovrapposizione e, a volte, anche di competizione tra le attività delle diverse RECs .
La risultante è una cornice, all’interno della quale le singole parti sub-regionali costituiscono realtà che o procedono sul percorso dell’integrazione a velocità variabile ovvero addirittura sembrano muoversi in uno spazio a questo esterno : se è indubbio che la nascita dell’UA è collegata alla volontà di accelerare il processo d’integrazione continentale (come viene precisato nel Preambolo del Constitutive Act), non è men vero che le RECs (“building blocks”, è opportuno ribadirlo, dell’AEC e, per estensione, dell’UA) avanzano con passo differente su tale sentiero e che, al limite, in casi estremi, pare non esservi «clear evidence that all existing RECs have the long-term continental integration in view, or that there is the political will within all the RECs to submit regional concerns to the overriding imperatives of the Union» .
Premesso che il grado di strutturazione interna e di effettività delle previsioni convenzionali presenta notevoli differenze da una Comunità all’altra, le RECs più sviluppate al momento appaiono l’ECOWAS (che include Paesi dell’Africa occidentale), l’EAC (che abbraccia l’area orientale del Continente), e soprattutto la SADC (che insiste sulla parte australe dell’Africa).
10.2. (Segue): il fervore delle Corti RECs. – In particolare le Corti di tali Comunità regionali tendono a distinguersi per un certo attivismo, cercando di allargare la propria giurisdizione alle ipotesi di violazioni da parte degli Stati membri di diritti fondamentali e non disdegnando di assumere decisioni “coraggiose”, sì da porsi in una condizione di forte contrasto con quell’idea sovente diffusa (e non a torto) dei giudiziari nazionali in terra d’Africa come ben poco indipendenti e particolarmente ossequiosi nei confronti dei rispettivi esecutivi.
La East African Court of Justice (EACJ Court), ad esempio, nel recente caso Plaxeda Rugumba v Attorney General of the Republic of Rwanda ,a proposito di una vicenda di illegittima detenzione di un militare ad opera di funzionari governativi, ha concluso che il Ruanda ha violato i «fundamental and operational principles of the East African Community as enunciated in Articles 6(d) and 7(2) of the Treaty which demands that Partner States shall be bound by principles of inter alia, good governance and the rule of Law» , ma soprattutto ha riconosciuto che coloro i quali sono legittimati ad adire la Corte possono farlo anche senza aver prima esaurito i «local remedies» (non essendo questo un profilo precisato nel Trattato, e che tuttavia può essere una regola implicita di diritto internazionale), innescando quel che può apparire una sorta di circolo virtuoso. È infatti appena il caso di precisare che allargate in tal modo le maglie dell’accesso, in prospettiva si favorisce senz’altro un aumento del volume dei casi che la Corte è destinata a trattare e si accresce il ruolo che la stessa è chiamata a disimpegnare nell’Organizzazione, fattori legittimanti questi che appaiono in grado di poter corroborare un atteggiamento di judicial activism sul versante della garanzia dei diritti fondamentali.
Parimenti esemplificativo dello slancio innovativo e dell’impulso a favore della tutela dei diritti umani e della rule of law che contraddistingue la tipologia di giudiziari in discorso appare anche l’operato della Community Court of Justice of the Economic Community of West African States (ECOWAS Court), che, in funzione dal 2001, ha assunto, a far data dal 2005, giurisdizione in materia di violazione di diritti fondamentali mediante «an individual complaint procedure» con legittimazione attiva riconosciuta indipendentemente dal requisito del previo esaurimento dei rimedi domestici. Nella sua giurisprudenza in materia di violazione di diritti fondamentali (che, in particolare, utilizza quale parametro la Carta Africana) si distingue la pioneristica (in campo internazionale) decisione del 2008 il cui dispositivo accerta che il Niger ha violato obblighi derivanti sia dal diritto internazionale che dall’ordinamento domestico di proteggere una giovane cittadina (Hadijatou Mani Koraou) dalla schiavitù a causa del proprio atteggiamento di tolleranza, passività, omissione e astensione nei confronti di detta pratica.
10.3. (Segue): «The rise and fall of the SADC Tribunal». – L’attivismo dei giudici africani (sub-)regionali non sempre coincide con una progressione lineare nella direzione del consolidamento delle istituzioni e delle procedure di garanzia. Particolarmente espressiva delle grandi risorse del sistema regionale africanoper la promozione e tutela dei diritti fondamentali e insieme della sua intrinseca fragilità è la vicenda dell’organo giurisdizionale dell’architettura SADC , il Tribunal, legata al caso Campbell v Republic of Zimbabwe.
Similmente a quanto verificatosi in altre RECs, la SADC si è originariamente dotata del Tribunal alla luce della necessità di mettere in atto «a credible dispute settlement mechanism» al fine di garantire il legittimo perseguimento degli obiettivi di market-building dell’Organizzazione e di rassicurare donatori e investitori stranieri : coerentemente con siffatta ratio genetica, quanto al profilo funzionale dell’organo giurisdizionale predominano finalità di interpretazione e di risoluzione di conflitti legati all’applicazione del Trattato istitutivo della Comunità . Nello stesso Trattato SADC, ad ogni modo, dal riferimento al fatto che i principi relativi ai diritti umani, alla democrazia e alla rule of law costituiscono un vincolo all’azione sia dell’Organizzazione sia degli Stati membri si può evincere la possibilità per il SADC Tribunal di sanzionare comportamenti e atti in violazione di detti principi . IlProtocol on Tribunal and Rules of Procedure thereof (solitamente indicato come Protocol on the SADC Tribunal), siglato nel 2000, legittima sia gli individui sia le persone giuridiche a ricorrere all’organo giurisdizionale contro uno Stato parte a condizione però che abbiano esaurito i rimedi interni se disponibili . Tale circostanza, che non è in linea con l’idea di una Corte strettamente legata ad uno scenario intergovernativo , appare controbilanciata dalla riserva in capo all’organo politico dell’Organizzazione del “diritto di ultima parola”: infatti, in caso di mancata esecuzione delle proprie decisioni da parte di uno Stato membro il Tribunale non può far altro che rimettere la questione al Summit dei Capi di Stato e di Governo perché questo prenda la «appropriate action» .
Non appena operativo, il Tribunal , facendo perno sulle vaghe indicazioni normative del Trattato e del Protocollo ad esso relativo, in un interim ruling del 2007 sul controverso caso Campbell v Republic of Zimbabwe ha puntualizzato la propria competenza a conoscere di human rights cases.
Il caso Campbell attiene alla problematica della land restitution, la cui rilevanza in Africa, e in specie nella porzione australe del Continente, non può essere in alcun modo trascurata né da un punto di vista economico né in prospettiva politico-sociale.
Nello Zimbabwe, al pari di quanto accaduto in altri Paesi africani (maxime il confinante Sudafrica) che in epoca coloniale hanno sperimentato l’insediamento di europei e la deprivazione a danno degli indigeni del diritto alla proprietà e al possesso (sia a titolo individuale che comunitario) della terra, la politica di riparazione dei torti subiti e la restituzione delle proprietà fondiarie sottratte è stata condotta all’insegna dello schema willing-buyer/willing-seller, vale a dire mediante transazioni commerciali guidate da determinati parametri e assistite da incentivi statali, ma sostanzialmente lasciate alla volontà delle parti quanto alla determinazione circa la loro effettuazione (in modo da tenere conto anche dei diritti degli attuali proprietari di origine europea non direttamente responsabili degli abusi commessi in passato). L’indirizzo appena descritto nello Zimbabwe di Robert Mugabe, leader storico del Paese e davvero poco accredito di genuina legittimazione democratica, è stato, dapprima, messo a serio rischio dal referendum del 2000 (nel quale i votanti hanno respinto la proposta governativa di introdurre modifiche costituzionali atte a permettere l’esproprio delle terre – e delle connesse aziende agricole – detenute dai bianchi anche contro la loro volontà e senza indennizzo) e, successivamente, travolto dalla decisione del Governo del Paese di tollerare e, addirittura, incoraggiare acquisizioni delle proprietà di fatto (anche mediante l’uso della forza) e senza le garanzie del due process.
L’azienda agricola di Mike Campbell finisce per subire tale sorte sulla scorta delle rivendicazioni dei veterani della guerra di indipendenza (dal dominio bianco) conclusasi nel 1980 e alimentate a fini populistici dall’esecutivo del Paese. Non trovando opportuna tutela negli organi giudiziari nazionali, nel 2007 Mike Campbell propone ricorso contro lo Zimbabwe al Tribunale SADC da poco attivo. I giudici del Tribunale (sub-)regionale, una volta chiarita la propria competenza ad occuparsi del caso (l’interim ruling più sopra accennata), stabiliscono con decisione emessa sempre nel corso del 2007, che il Governo dello Zimbabwe è responsabile per essere incorso in violazione sia di diritti fondamentali sia del principio della rule of law a causa di un’arbitraria discriminazione verso il ricorrente sulla base della razza, per aver omesso di offrire a questi un adeguato indennizzo in relazione alle requisizioni subite e per avergli negato un idoneo accesso al sistema giudiziario nazionale. Sulla scorta anche del dispositivo della decisione, che intima al Governo dello Zimbabwe di porre termine alle espropriazioni e di corrispondere equi indennizzi per quelle già effettuate, molti altri white farmers del Paese hanno avviato azioni legali ottenendo di beneficiare del medesimo trattamento . Il rifiuto dell’esecutivo dello Zimbabwe di conformarsi al giudicato ha fatto sì che, fino al 2010, il caso ritornasse per tre volte dinanzi al Tribunale SADC e che ogni volta questo emettesse un provvedimento di «contempt of court» con rinvio al Summit dell’Organizzazione per le “azioni appropriate” da assumere nei confronti dello Stato ricalcitrante.
La forte contrarietà dello Zimbabwe all’esito giudiziario e la sua determinazione a non conformarvisi non hanno mancato di manifestarsi anche nella massima sede collegiale della SADC, mettendo i membri di questa di fronte all’alternativa, non più procrastinabile dopo l’ennesimo provvedimento di «contempt» del 2010 da parte dei giudici di Windhoek, di sanzionare lo Stato inadempiente o di sconfessare il Tribunale. Lo stesso anno, il Summit della SADC prende la decisione di “sospendere” l’attività del Tribunale e incarica il SADC Council of Justice Ministers (che a sua volta si avvale di un’apposita commissione indipendente di esperti) di valutare la correttezza dell’azione del Tribunale rispetto al Trattato e al Protocollo ad esso relativo. Nonostante i risultati di tale attività istruttoria non segnalassero irregolarità, il Summit SADC, nel quadro di una tattica nient’affatto aliena a un persistente spirito dilatorio, riconferma più volte il provvedimento di sospensione del Tribunale sino all’agosto del 2012, quando annuncia formalmente di voler procedere a un intervento correttivo in modo da farne un organo deputato esclusivamente alla risoluzione di controversie insorgenti tra Stati e all’interpretazione degli strumenti normativi dell’Organizzazione. Atteso che finora in seno alla SADC non si sono proposti casi che richiamassero una controversia tra Stati sembra essere fondata la preoccupazione di quanti leggono tra le righe dell’orientamento appena riferito l’intenzione di ridurre il Tribunale a mero simulacro o a una sorta di guscio vuoto con grave pregiudizio per il principio della rule of law nell’intera regione .
Art. 31.1.c-f del Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights; il p.to 2 dello stesso art. 31, con l’accordo delle parti, consente inoltre alla Corte di decidere il caso «ex aequo et bono».
Sul tema cfr. A.M. Slaughter, A Global Community of Courts, in Harvard International Law Journal, 44, 2003, 191 ss. e passim (cui, per uno specifico profilo, adde R. Orrù, La cross fertilization giudiziaria a carattere informale e il “sistema delle conferenze” tra Corti costituzionali ed organi equivalenti, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2011, 189 ss. e, più di recente, con posizioni peraltro critiche, G. de Vergottini, Oltre il dialogo tra le Corti. Giudici, diritto straniero, comparazione, Bologna, Il Mulino, 2010).
Art. 28.h del Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights.
A oltre quattro anni dalla sua adozione, il Protocollo risulta ratificato solo da cinque Stati membri (sugli attuali cinquantaquattro): Benin, Burkina Faso, Congo, Libia e Mali (fonte: www.au.int).
Così D. Juma, Lost (or Found) in Transition? The Anatomy of the New African Court of Justice and Human Rights, cit., 305, il quale rileva altresì come sembri rendere l’intero meccanismo di garanzia a carattere prevalentemente intergovernativo o «state-centric» anche l’esclusione delle “istituzioni nazionali per i diritti umani” e delle ONG dall’elenco dei soggetti competenti a sottoporre alla nuova Corte richieste di advisory opinions. In realtà, questo può essere inteso anche alla stregua di un primo passo: l’esperienza del sistema regionale europeo rivela che solo dopo diversi anni l’accettazione dei ricorsi individuali è divenuta obbligatoria.
Draft Protocol on Amendments to the Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights (o Amending Merged Court Protocol), 15 maggio 2012, Exp/Min/IV/Rev.7, consultabile sul sito internet http://africlaw.com.
Sullo spostamento si dirà poco oltre.
V. il documento adottato a seguito della ventunesima Sessione ordinaria, 9-13 luglio 2012. Addis Abeba, Etiopia – Doc. EX.CL/731(XXI)a –, consultabile sul sito internet www.au.int.
V. i p.ti 1 e 2 del Doc. Assembly/AU/13(XIX)a, consultabile sul sito internet www.au.int.
V. il p.to 3 del Doc. Assembly/AU/13(XIX)a, cit.
L’art. 6 del Draft dell’Amending Merged Court Protocol prevede che «[t]he International Criminal Law Section of the Court shall have three (3) Chambers: a Pre-Trial Chamber, a Trial Chamber and an Appellate Chamber».
Art. 3.1 del Draft dell’Amending Merged Court Protocol.
Art. 28.a del Draft dell’Amending Merged Court Protocol.
Allo stato attuale il contenuto della ipotesi in questione fa riferimento (art. 28E del Draft dell’Amending Merged Court Protocol) al commettere o all’ordinare di commettere, al fine di accedere al potere o di conservarlo illegalmente, atti quali: un putsch nei confronti di un Governo democraticamente eletto; un intervento di mercenari per rimpiazzare un Governo democraticamente eletto; ogni sostituzione di un Governo democraticamente eletto mediante l’uso di dissidenti o ribelli armati o mediante assassinio politico; ogni rifiuto da parte di un Governo in carica di cedere il potere al partito o al candidato vincitori a seguito di libere, regolari e corrette elezioni; ogni emendamento o revisione della Costituzione o di un atto giuridico che si sostanzi in una violazione dei principi dell’alternanza democratica al potere o che sia contrario alla Costituzione; ogni modifica sostanziale alle leggi elettorali negli ultimi sei mesi prima delle elezioni senza il consenso della maggioranza degli attori politici.
In particolare, rispetto a quanto in via di determinazione nel Draft dell’Amending Merged Court Protocol, l’elenco di cui all’art. 23 della Carta in questione non contempla le ipotesi di assassinio politico, di emendamenti o revisioni contrari alla Costituzione e di sostanziali modifiche alle leggi elettorali nei sei mesi precedenti le elezioni in difetto di adeguato consenso politico
La denominazione risulterebbe innovata, come si vede, con un’inserzione in coda: art. 8 del Draft dell’Amending Merged Court Protocol.
Art. 6 del Draft dell’Amending Merged Court Protocol.
Art. 15 del Draft dell’Amending Merged Court Protocol.
Art. 16 del Draft dell’Amending Merged Court Protocol.In tal guisa sembra essere formalizzato l’orientamento manifestato in una serie di concurring o separate opinions del giudice Fatsah Ouguergouz, in base al quale si ritiene che in caso di manifesto difetto di giurisdizione ratione personae l’istanza debba essere esaminata non già dalla Corte quanto piuttosto «rejected de plano by a simple letter of the Registrar» (v., da ultimo, in Amir Adam Timan v The Republic of Sudan,del 30 marzo 2012, e in Baghdadi Ali Mahmoudi v The Republic of Tunisia, del 26 giugno 2012).
Tra gli altri, v. F. Viljoen, AU Assembly should consider human rights implications before adopting the Amending Merged African Court Protocol, in AfricLaw (in internet sul sito http://africlaw.com), 2012, s.p.
Il summit dell’UA in programma dal 9 al 16 luglio 2012 è stato spostato in Etiopia dopo che il Governo del Malawi aveva annunciato l’intenzione di non opporsi all’ordine di cattura pendente nei confronti di Omar al-Bashir (tra la stampa quotidiana cfr. B. Olajuwon, Checking double standards in war crime trials, in The Guardian – Nigeria, 11 settembre 2012, consultabile sul sito internet www.ngrguardiannews.com). Sul cambiamento di sede cfr. anche G. Bekker, Human Rights News. Africa, in Netherlands Quarterly of Human Rights, vol. 30/3, 2012, 336.
Perplessità legittimate dalla duplice considerazione che sinora la Corte africana ha conseguito risultati pratici modesti e dall’incertezza circa i rapporti con la Corte penale internazionale: a quest’ultimo proposito v. il documento di Amnesty International, African Union Summit is a key test of commitment to the fight against impunity, del 9 luglio 2012, consultabile sul sito internet http://amnesty.org, in specie laddove si sottolinea l’importanza del fatto che «the meeting of Attorney Generals and Ministers of Justice amended Article 46B (2) on immunities, to include the phrase “[w]ithout prejudice to the immunities provided for under international law,” indicating states unwillingness to prosecute government officials before the proposed court».
Cfr. in tal senso G. Bekker, Human Rights News. Africa, in Netherlands Quarterly of Human Rights, cit., 335 s., la quale lucidamente ne mette in risalto anche la contraddittorietà con l’obiettivo del contenimento dei costi, motivazione originaria alla base dell’iniziativa della fusione delle Corti continentali: «[t]he Amending Protocol further provides for the creation of an Office of the Prosecutor and the establishment within the Registry of the Court of a Victims and Witnesses Unit as well as a Defence Counsel and Detention Management Unit [art. 22.a-b del Draft].The creation of these additional offices within the third chamber is likely to add significantly to the cost of running the Court and may very well lead to funds being diverted away from the Human Rights Section to the International Criminal Law Section of the Court».
Cfr. ancora G. Bekker, Human Rights News. Africa, in Netherlands Quarterly of Human Rights, cit., 336, secondo cui «[i]n addition to the possible loss of funding available to the human rights section, it is also likely that human rights protection in general may be undermined with fewer judges on the bench likely to have human rights expertise – a mere five out of 16 and with the possibility that appeals in respect of human rights issues are, if the current draft is retained, to be heard before the appellate chamber of the International Criminal Section of the Court, which will be staffed by individuals with experience in criminal law, not human rights law [art. 4 del Draft]»; riflessioni alle quali l’A. aggiunge la considerazione dell’ulteriore aggravio derivante dall’art. 18.4 del Draft («[t]he Appellate Chamber may affirm, reverse or revise the decision appealed against. The decision of the Appellate Chamber shall be final»).
Il summenzionato provvedimento cautelare, del 25 marzo 2011, è stato adottato nei confronti della Libia a proposito delle recenti vicende belliche che hanno interessato il Paese: in proposito, in lingua italiana, cfr. S. Vezzani, L’ordinanza sulle misure cautelari della Corte africana dei diritti dell’uomo e dei popoli nell’affare libico, in www.federalismi.it, 2011.
Recante la formula: «The Court, unanimously, holds that … it has no jurisdiction to hear the case».
In particolare, Burkina Faso, Malawi e soprattutto Tanzania.
Come risulta sul sito internet www.african-court.org.
Si pensi alla East African Court of Justice (con sede ad Arusha, Tanzania), alla Community Court Court of Justice of the Economic Community of West African States (con sede ad Abuja, Nigeria), alla Court of Justice of the Common Market of East and Southern Africa (con sede a Lusaka, Zambia) e al Tribunal of the Southern African Development Community (con sede a Windhoek, Namibia).
Ricorsi diretti, ad esempio, sono ammessi avanti il Tribunale SADC, la East African Court of Justice (EACJ) e la Court of Justice ECOWAS (in proposito, tra gli altri, cfr. L.N. Murungi, J. Gallinetti, The Role of Sub-Regional Courts in the African Human Rights System, in SUR - International Journal on Human Rights, cit., 122 ss).
L.N. Murungi, J. Gallinetti, The Role of Sub-Regional Courts in the African Human Rights System, cit., 119.
Nel contesto africano, nonostante la presenza di «subregional intergovernmental groupings that include a concern for human rights within their mandate» non può identificarsi tuttavia l’esistenza di alcun «subregional human rights system» (F. Viljoen, International Human Rights Law in Africa, 2nd ed., Oxford, Oxford University Press, 2012, 10).
Cfr. il sito internet della stessa Corte africana all’indirizzo www.african-court.org/en/index.php/partners/human-rights-network.
In questi termini v. P. Häberle, Diritto costituzionale nazionale, unioni regionali fra Stati e diritto internazionale come diritto universale dell’umanità: convergenze e divergenze, consultabile sul sito internet www.associazionedeicostituzionalisti.it (trad. it. di J. Luther), 2004, 5.
Su cui v., ancora, P. Häberle, Diritto costituzionale nazionale, unioni regionali fra Stati e diritto internazionale come diritto universale dell’umanità: convergenze e divergenze, cit., 3, il quale applica tale nozione ai Trattati e agli atti più significativi dell’Unione europea.
Sempre P. Häberle, Diritto costituzionale nazionale, unioni regionali fra Stati e diritto internazionale come diritto universale dell’umanità: convergenze e divergenze, cit., 5 s., al riguardo precisa che «il concetto di costituzione è utilizzabile anche per formazioni a-statuali. Se si cerca di applicarlo ai “fratelli piccoli” dell’Unione europea, ad es. al Mercosur o ad altre organizzazioni… si fatica ancora a cogliere con precisione le procedure e i contenuti dei loro processi di costituzionalizzazione in atto, ma si delineano quanto meno alcuni elementi costituzionali come ad es. in materia di diritti umani e di Stato di diritto… La peculiarità delle costituzioni nazionali di essere “norma e compito” (U. Scheuner) può essere trasferita anche alle unioni regionali tra Stati e – in forma attenuata – ai principi del diritto internazionale».
A titolo esemplificativo: nel 1967 si realizza la East Africa Community; nel 1975 la Economic Community of West African States; nel 1980 la Southern Africa Devolopment Coordinating Conference (SADCC).
Di recente, per una visione d’assieme della problematica sottesa alle RECs v., tra gli altri, R. Frimpong Oppong, The African Union, the African Economic Community and Africa's Regional Economic Communities: Untangling a Complex Web, in African Journal of International and Comparative Law, vol. 18, 2010, 92 ss.
Grazie a una serie di risoluzioni: dei Summit di Algeri, del settembre 1968, e di Addis Abeba, dell’agosto 1970 e del maggio 1973.
Licenziata dal Consiglio dei ministri OUA, nel dicembre 1976.
Seguita, nel luglio 1979, dalla Monrovia Declaration of Commitment of the Heads of State and Government, of the Organization of African Unity on Guidelines and Measures for National and Collective Self-Reliance in Social and Economic Development for the Establishment of a New International Economic Order.
Nel corso della 27th ordinary session dell’OUA.
Art. 101 del Trattato. Il quorum elevato di ratifiche richiesto per l’entrata in vigore è chiaro indice della sua rilevanza. Ad oggi, dei 53 Paesi dell’UA firmatari del Trattato, solo Eritrea, Gibuti, Madagascar e Somalia non hanno provveduto a depositare i relativi strumenti di ratifica (fonte: www.au.int).
In sintesi, le sei fasi (Stages) possono essere così indicate: (Stage 1, da completarsi entro il 1999) rafforzamento dei blocchi regionali (RECs) esistenti e creazione di nuovi nelle aree sprovviste; (Stage 2, da completarsi entro il 2007) rafforzamento dell’integrazione tariffaria all’interno delle RECs e armonizzazione e coordinamento delle attività tra le RECs; (Stage 3, da completarsi entro il 2017) realizzazione di un’area di libero scambio e di unione doganale a livello di ciascuna REC; (Stage 4, da completarsi entro il 2019) coordinamento e armonizzazione dei sistemi tariffari e non-tariffari tra le RECs in vista dell’introduzione di un’unione doganale – e di un’area di libero scambio – a livello continentale; (Stage 5, da completarsi entro il 2023) realizzazione del Mercato Comune Africano (ACM) e adozione di politiche comuni; (Stage 6, da completarsi entro il 2028) integrazione in tutti i settori, istituzione della Banca Centrale Africana, introduzione della moneta unica (nell’ambito dell’African Economic and Monetary Union) ed elezione del Parlamento pan-africano.
Al momento, come da agenda, è in corso l’implementazione della terza fase relativa alla realizzazione di aree di libero scambio e di unione doganale a livello di ciascuna Comunità economica regionale: la Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA), la Economic Community of Central African States (ECCAS), l’Economic Community of West African States (ECOWAS) e la Southern African Development Community (SADC) hanno conseguito fini di area di libero scambio e avviato programmi di unione doganale per rispettare l’obiettivo del 2017; l’East African Community (EAC) è la sola ad aver già realizzato, dal 2005, l’unione doganale e nel 2010 ha lanciato il programma per il mercato comune. Un ritardo segnano, invece, l’Intergovernmental Authority on Development (IGAD) e la Community of Sahel-Saharan States (CEN-SAD), ancora alle prese con la seconda fase relativa al coordinamento e all’armonizzazione delle attività tra gli Stati membri (per più ampie indicazioni in materia e in particolare sullo stato dell’arte dell’unione doganale nelle RECs si può utilmente consultare il documento della Economic Commission for Africa (United Nations), Assessing Regional Integration in Africa V: Towards the Continental Free Trade Area, Customs Union and Common Market, consultabile sul sito internet https://unp.un.org,
2012, spec. 29 ss.).
Si tratta del Protocol on Relations between the African Economic Community and the Regional Economic Communities, firmato ad Addis Abeba, nel febbraio 1998. Nel luglio del 2001, il vertice dell’OUA, in occasione della trentasettesima sessione dell’Assemblea dei Capi di Stato e di Governo, tenuto a Lusaka, Zambia, ha ribadito la necessità del pieno coinvolgimento delle RECs quanto alla formulazione e all’attuazione dei programmi dell’UA.
Art. 3, lett. l), Constitutive Act.
Con meccanismi di verifica endogeni, che fanno capo all’African Peer Review Mechanism (APRM), introdotto dal 2003.
Nel corso della sua settima sessione ordinaria (tenutasi nel luglio 2006, a Banjul, Gambia).
Traendole da un ventaglio di Comunità già esistenti, avallato dall’UNECA e ritenuto eccessivamente nutrito. In ordine alfabetico: Arab Maghreb Union (AMU), Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA), Community of Sahel-Saharan States (CEN-SAD), Economic Community of Central African States (ECCAS), Economic Community of West African States (ECOWAS), East African Community (EAC), Intergovernmental Authority on Development (IGAD), Southern African Development Community (SADC).
Attualmente, per tanto, si danno enti di cooperazione economica regionale non riconosciuti dall’UA: tra cui la West African Economic and Monetary Union (UEMOA/WAEMU), l’Economic Community of the Great Lakes Countries (CEPGL), l’Indian Ocean Commission (IOC), la Mano River Union (MRU), la Southern African Customs Union (SACU). Il novero di tale tipologia di enti è difficile da circoscrivere, poiché talvolta è controversa la possibilità stessa di ascrivere un organismo alla categoria delle RECs, come ad esempio nel caso di particolari unioni fiscali-monetarie quali la Central African Economic and Monetary Community (CEMAC).
Nel corso della sua nona sessione ordinaria, tenutasi nel luglio 2007, ad Accra, Ghana.
Si tratta, più correttamente, del Protocol on Relations between the African Union (AU) and the Regional Economic Communities (RECs).
Della quale, è bene rimarcarlo, non fa parte il Marocco, che, come accennato (v. supra, al par. 4, in nota) per via delle controversie relative proprio al riconoscimento in sede continentale della Sahrawi Arab Democratic Republic fuoriuscì per protesta dall’OUA nel 1984. Dopo l’ammissione del Sudafrica nel 1994 e la recentissima ammissione (luglio 2011) del Sud Sudan (quale cinquantaquattresimo membro), il Marocco per tanto è l’unico Paese africano a non far parte dell’Organizzazione continentale. È appena il caso di rammentare che la Sahrawi Arab Democratic Republic non gode di generalizzato riconoscimento internazionale (per vero, nemmeno tutti i Paesi membri dell’UA ne hanno effettuato il riconoscimento). Altra situazione particolare è quella della Somalia, generalmente considerato una sorta di failed State, e dei suoi rapporti con i territori del Puntland e del Somaliland (come noto, soprattutto quest’ultimo, geograficamente coincidente con l’ex Somalia britannica, tende a proporsi quale ente politico indipendente).
In tema, tra i molti, cfr. O.C. Ruppel, Regional economic communities and human rights in East and southern Africa, in A. Bösl, J. Diescho (Eds.), Human Rights in Africa, Windhoek, Macmillan Publishers, 2009, 276 s. (disponibile anche in internet sul sito www.kas.de).
A titolo esemplificativo, e limitatamente alle otto RECs riconosciute dall’UA: Mauritania, Marocco e Tunisia sono membri sia dell’AMU che della CEN-SAD; Benin, Burkina Faso, Costa d’Avorio, Gambia, Ghana, Guinea-Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone e Togo condividono l’affiliazione nella CEN-SAD e nell’ECOWAS; Burundi, Kenia, Ruanda e Uganda sono membri sia della COMESA che dell’EAC (l’Uganda inoltre è associato anche all’IGAD); Zambia e Zimbabwe sono compresenti nella COMESA e nella SADC. Una triplice affiliazione, inoltre, è propria anche del Burundi (COMESA, EAC ed ECCAS), della Libia (AMU, CEN-SAD, COMESA), della Repubblica Democratica del Congo (COMESA, ECCAS e SADC), del Sudan (CEN-SAD, COMESA e IGAD) e dell’Uganda (COMESA, EAC e IGAD), mentre la quadruplice affiliazione è prerogativa del Kenia (CEN-SAD, EAC, COMESA e IGAD). Una sola appartenenza esibiscono, tra gli altri, l’Algeria (AMU), il Camerun (ECCAS), Capo Verde (ECOWAS), il Congo (ECCAS), il Gabon (ECCAS), Gibuti (IGAD). La Comunità economica regionale con il maggior tasso di membri in esclusiva è nettamente la SADC: dei suoi quindici membri ben cinque (Botswana, Lesotho, Mozambico, Namibia e Sudafrica) non presentano altre affiliazioni; all’estremo opposto si collocano AMU, CEN-SAD, COMESA ed EAC che non presentano alcun membro in esclusiva (elaborazione realizzata dall’A. sulla base dei dati forniti in O.C. Ruppel, Regional economic communities and human rights in East and southern Africa, cit., 278).
In tema, da ultimo, cfr. M. Sheriff Iddrisu, The ‘Spaghetti-Bowl’ of Africa’s economic integration. A critique of the African union’s rationalisation process, Saarbrücken, Lambert Academic Publishing, 2012, il quale in particolare denuncia l’imperativo di pervenire ad una più efficace razionalizzazione in materia.
In tal senso, v. i rilievi critici di R. Frimpong Oppong, The African Union, the African Economic Community and Africa's Regional Economic Communities: Untangling a Complex Web, cit., 94, il quale sottolinea la debolezza delle basi giuridiche relative al vincolo per le RECs di confluire nell’African Economic Community, atteso, tra l’altro, che le Comunità economiche regionali non sono parti del Trattato dell’AEC (o Abuja Treaty).
Così in The Role of the Regional Economic Communities (RECs) as the Building Blocks of the African Union, documento predisposto dal Department of International Relations and Cooperation del Sudafrica, 2004 (consultabile sul sito internet www.dfa.gov.za).
Del 1° dicembre 2011 (Reference no. 8 of 2010) consultabile sul sito internet www.eacj.org.
Così il dispositivo al p.to 44.
Cfr. i p.ti 30 e 31 in motivazione.
Mme Hadijatou Mani Koraou v The Republic of Niger, del 27 ottobre 2008, ECW/CCJ/JUD/06/08, nella quale si legge che «[t]here is no doubt that Hadijatou Mani was held in slavery for almost 9 years in violation of the legal prohibition on this practice». Per l’approfondimento dei diversi aspetti teorico-pratici della decisione e per un inquadramento della stessa quale decisione in qualche modo “storica” in quanto una delle prime a sanzionare in ambito internazionale la pratica della schiavitù, cfr. H. Duffy, HadijatouMani Koroua v Niger: Slavery Unveiled by the ECOWAS Court, in Human Rights Law Review, 2008, 1 ss.
Organizzazione intergovernativa cui aderisce un insieme piuttosto corposo di Paesi (Angola, Botswana, Repubblica Democratica del Congo, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauritius, Mozambico, Namibia, Seychelles, Sudafrica, Swaziland, Tanzania, Zambia, Zimbabwe).
Per tale rilievo cfr. M. Hulse, Silencing a Supranational Court: The Rise and Fall of the SADC Tribunal, consultabile sul sito internet www.e-ir.info , 2012, s.p.
L’art. 16.1 del SADC Treaty, recita: «the Tribunal shall be constituted to ensure adherence to and the proper interpretation of the provisions of this Treaty and subsidiary instruments and to adjudicate upon such disputes as may be referred to it».
Più precisamente, l’art. 4.c del SADC Treaty, dispone come segue: «SADC and its Member States shall act in accordance with the principles…[of] human rights, democracy, and the rule of law».
Sul punto cfr. M. Hulse, Silencing a Supranational Court: The Rise and Fall of the SADC Tribunal, cit., s.p.
Art. 15 del Protocol on the SADC Tribunal.
In modo conforme, cfr. M. Hulse, Silencing a Supranational Court: The Rise and Fall of the SADC Tribunal, cit., s.p.
Art. 32.5 del Protocol on the SADC Tribunal.
Istituito nel 2005, a Windhoek, Namibia.
Durante l’era coloniale tale realtà oltre al Sudafrica e allo Zimbabwe (ex Rhodesia) ha interessato anche la Namibia, e, in misura limitata, gli attuali Botswana, Zambia e Tanzania.
Ne riferisce M. Hulse, Silencing a Supranational Court: The Rise and Fall of the SADC Tribunal, cit., s.p.
Su cui cfr. ancora M. Hulse, Silencing a Supranational Court: The Rise and Fall of the SADC Tribunal, cit., s.p.
L’alto significato politico e giuridico della vicenda spinge necessariamente a gettare lo sguardo su almeno altri due profili: da un lato, i fattori che hanno consentito allo Zimbabwe di convincere gli altri numerosi Stati membri della SADC – tra cui Paesi come Botswana, Mauritius, Namibia e, principalmente, Sudafrica particolarmente devoti, almeno formalmente, alla causa dell’inveramento dei principi democratici e della good governance – ad appoggiare un punto di vista tutt’altro che cristallino dall’angolatura del rispetto della rule of law e della promozione dei diritti umani, e, dall’altro lato, gli sviluppi ulteriori dell’intera vicenda Campbell-SADC Tribunal in chiave giudiziaria.
Sotto il primo profilo, sorprende in particolare la posizione assunta dal Sudafrica, vera e propria potenza regionale e, come anticipato, dichiaratamente modello in Africa sul terreno dell’implementazione dei principi democratici, del rispetto dei diritti umani e dell’osservanza del diritto internazionale. L’acquiescenza del Paese della democrazia multirazziale per eccellenza può avere diversi tipi di spiegazione (anche se non proprio di giustificazione) alla luce dei riflessi sul piano interno della questione della land restitution e della condivisione di un orizzonte ideologico legato alle lotte di liberazione nonché, in prospettiva più ampia, del perseguimento di vantaggiosi equilibri regionali .
Quanto all’altro profilo, delle reazioni e degli sviluppi ulteriori in sede giudiziaria, la vicenda che prende spunto dal caso Campbell ha finito per travalicare anche i confini SADC , giungendo all’attenzione dell’African Court on human and peoples’ rights, presso la quale, il 23 novembre 2012, una ONG ha depositato un’istanza con cui si chiede un’advisory opinion sulla legittimità della decisione dei leaders della SACD di sospendere l’attività del proprio Tribunale, di non procedere alla sostituzione dei suoi giudici giunti a conclusione del mandato e di intraprendere un’azione di riforma dello stesso nel segno della decisa contrazione del suo campo d’intervento privandolo in ogni caso della giurisdizione in materia di garanzia dei diritti umani .
Nell’istanza, che non appare fuor di luogo definire «a landmark legal request» in considerazione delle potenziali implicazioni sia per il processo di integrazione continentale sia per l’effettività del principio della rule of law nella regione australe, si paventa, tra l’altro, la violazione dell’African Charter in relazione ai principi di eguaglianza dinanzi alla legge e di eguale protezione da parte della legge, al diritto di accesso alla giustizia e al dovere degli Stati parti di garantire l’indipendenza delle Corti . Il cammino dell’Africa unita affronta una tappa importante. L’esperienza europea della Corte di giustizia nei decenni addietro lo ha già mostrato: la determinazione del giudiziario può servire a superare deadlocks o momenti di impasse e ad accelerare il processo di integrazione.
11. Riflessioni conclusive. – Le diverse iniziative riconducibili all’African Human Rights System valgono certamente a irrobustire un più ampio “disegno di crescente positivizzazione dei diritti umani a livello globale” , offrendo un contributo interessante e originale.
Grandi progressi, ma anche forti criticità e notevoli sfide contrassegnano il cammino della promozione e della garanzia dei diritti fondamentali in un Continente afflitto da diffusa povertà e da molte altre piaghe connesse alla multiforme questione dello sviluppo.
Trasformazioni profonde stanno investendo l’Africa e ne stanno mutando il volto (oltre che il ruolo geopolitico: anche se non è ancora centrale o di primo piano, esso nel contesto della globalizzazione economica non è più sinonimo di marginalità come nel recente passato, e l’attenzione riservata al Continente da economie emergenti dell’area BRICS lo testimonia già di per sé a sufficienza) .
A mezzo secolo dall’avvio del processo di cooperazione (la costituzione dell’OUA, come ricordato, è del 1963), l’UA sembra aver mantenuto fede alla ragione fondamentale della sua introduzione: imprimere un’accelerazione alla marcia verso l’integrazione economico-politica continentale.
L’UA, in un quadro nel quale un certo livello di consolidamento delle transizioni democratiche africane avviate all’inizio degli anni ’90 del XX secolo è stato comunque conseguito , appare degna corifea dell’ormai tradizionale dimensione politico-simbolica dell’African Unity: alla nuova declinazione del principio della “non ingerenza” – nel segno di quella che può definirsi “non indifferenza” (con la messa in discussione della nozione della sovranità statale in termini di barriera di assoluta “impermeabilità” riguardo agli affari interni, a partire dalle vicende dell’acquisizione e della conservazione del potere secondo forme costituzionalmente corrette per finire con le situazioni relative a pace e sicurezza, e passando per i temi del rispetto dei diritti fondamentali) –, si è aggiunta, quale altro fondamentale pilastro della sua architettura, l’implementazione dell’African Human Rights System, a partire dal suo nocciolo duro e qualificante rappresentato dalla Carta di Banjul. Un sistema complesso che offre non pochi spunti di originalità, ma che risulta ancora ben lungi dall’aver trovato un assetto stabile.
La formula «the ever-altering African regional judicial landscape» non è quindi semplicemente ad effetto, ma fotografa bene lo stato dell’arte.
All’originario accoglimento di un solo organo di garanzia a carattere quasi-giudiziario (la Commissione africana per i diritti dell’uomo e dei popoli), all’interno della stessa architettura continentale, si sono poi aggiunte due Corti: l’una, la Corte africana per i diritti dell’uomo e dei popoli, divenuta operativa, mentre l’altra, la Corte di giustizia dell’UA, rimasta sulla carta per favorire in un successivo passaggio la fusione tra loro. L’istituenda merged Court continentale (che dovrebbe avere una giurisdizione tale da consentirle di pronunciarsi su casi relativi sia al Constitutive Act e a tutti gli atti, decisioni, normative e direttive degli organi dell’Unione sia all’African Charter, a tutti i trattati e gli strumenti giuridici adottati dall’UA o dall’OUA e, last but not least, ad «any other legal instrument relating to human rights» così come a «any question of international law») è addirittura oggetto di ripensamento prima che il suo Protocollo sia entrato in vigore. Alle già previste due Sezioni della Corte unificata, infatti, se ne vuole aggiungere una terza perché possa l’organo assolvere anche a funzioni di giurisdizione penale internazionale. Qualora tale ulteriore evoluzione maturasse e fosse formalizzata mediante l’approvazione dell’apposito Amending Merged Court Protocol ci si troverebbe di fronte ad un organo giurisdizionale tale da rappresentare un unicum nel panorama del diritto comparato e internazionale, combinando insieme giurisdizione su inter-State affairs, su human rights violations e su individual responsibility per crimini internazionali. La problematicità di quest’ultimo step evolutivo è evidente, tra l’altro, a ragione: delle minori probabilità di inveramento a breve di tutto il sistema (i non pochi Paesi con deficit democratico disporranno di argomenti aggiuntivi per non procedere alla ratifica del relativo strumento), del possibile sovraccarico funzionale (che andrebbe a detrimento della funzione nucleare di tutela dei diritti e causerebbe una eccessiva specializzazione dei – tutto sommato, pochi – membri dell’organo), delle ripercussioni a livello internazionale (a causa dell’incertezza dei rapporti con altre giurisdizioni penali internazionali) e delle trasformazioni teorico-pratiche di grande momento indotte a livello sia di ordinamenti domestici che di ordinamento continentale. A quest’ultimo riguardo, bisogna tra l’altro rimarcare come l’individuazione e il perseguimento di crimini connessi agli «unconstitutional changes of government» valgano ad introdurre surrettiziamente ipotesi di limiti assoluti alla revisione , le cui violazioni risultano sanzionabili da un giudice che assume anche (cioè in parte) le sembianze di una Corte costituzionale su scala continentale.
Un quadro in continua trasformazione che, almeno dall’ultimo decennio, non lascia fuori le giurisdizioni delle Comunità economiche a livello infracontinentale (le RECs), proiettate a proporsi non solo come Corti dei poteri ma anche come vere e proprie Corti dei diritti dietro il vessillo del rispetto dell’African Charter.
In questo processo evolutivo all’insegna del cambiamento si profilano non solo passaggi problematici (l’introduzione di una giurisdizione penale internazionale favorita da un diffuso sentimento contrario alla Corte penale internazionale), ma si danno financo veri e propri segnali regressivi (la vicenda del SADC Tribunal ne è più che eloquente controprova).
Un aspetto che invece segnala una criticità del sistema regionale africano per la tutela dei diritti e rispetto alla quale si staglia la necessità di interventi novellatori è certamente la subordinazione del diritto al ricorso per individui e organizzazioni non governative ad apposita dichiarazione degli Stati parti con la quale questi accettano di sottoporsi alla giurisdizione obbligatoria della Corte africana . Limite reiterato dal Protocol on the Statute of the African Court of Justice and Human Rights .
Si tratta di profilo in controtendenza rispetto all’evoluzione delle Convenzioni europea e interamericana e, di fatto, impeditivo, coeteris paribus, allo sviluppo in un orizzonte temporale ragionevole di una giurisprudenza significativa in materia di diritti umani, altresì compromettendo l’effettività della garanzia offerta dalla Corte continentale (al punto di far dubitare sulla natura autenticamente giurisdizionale della garanzia stessa) .
Detto meccanismo dell’ammissibilità del ricorso individuale subordinatamente all’accettazione dello Stato convenuto, che tanta parte ha nel qualificare il sistema regionale africano dei diritti, è oggetto di formale contestazione in sede giudiziaria . Dinanzi alla Corte africana per i diritti dell’uomo e dei popoli, infatti, è attualmente pendente il caso Atabong Denis Atemnkeng v African Union nel quale, sulla base della supposta illegittimità del meccanismo opzionale, si chiede alla Corte stessa di conoscere di questioni sottoposte mediante ricorso individuale indipendentemente dal fatto che lo Stato parte coinvolto abbia manifestato la volontà di accettarne la giurisdizione. Le chances di successo di detta azione appaiono peraltro non particolarmente elevate e la possibilità che la vittima di una violazione possa avere accesso alla procedura di garanzia, allo stato attuale (nel quale la stragrande maggioranza degli Stati africani non si è ancora risolta a sottoscrivere la Declaration di volontaria sottoposizione alla giurisdizione obbligatoria dei giudici di Arusha), restano collegate o a un ulteriore intervento degli organi “politici” dell’Unione di rimozione del meccanismo opzionale o, più realisticamente, al coinvolgimento sui singoli casi della Commissione africana per i diritti dell’uomo e dei popoli. A quest’ultimo riguardo è da auspicare che la Commissione possa avere un approccio più attivo : sinora, infatti, non pare aver corrisposto adeguatamente a quel ruolo particolarmente importante di impulso al funzionamento della Corte che il dato positivo sembra in effetti ritagliarle, collocandola al vertice dell’elenco dei soggetti abilitati ad attivare il controllo giurisdizionale .
Il riferito accesso a maglie strette finisce poi per frustrare, e al limite neutralizzare, le enormi potenzialità dilatative della garanzia offerte dal parametro utilizzabile o degli strumenti applicabili (Sources of law) dalla Corte per accertare la fondatezza di denunce di violazione dei diritti umani: l’impostazione accolta dai drafters africani, come accennato, è a largo spettro (secondo un certo modo di vedere, addirittura “rivoluzionaria” ) e di conseguenza notevoli appaiono i margini per la dilatazione della portata della giurisdizione del collegio di Arusha.
La complessità e l’originalità delle soluzioni maturate rappresentano, ad ogni modo, le note dominanti del sistema regionale africano dei diritti umani. La presenza delle RECs induce a ritenere che non vi sia, almeno quanto a strutturazione complessiva, convergenza verso gli altri modelli regionali (e segnatamente quelli europeo e interamericano) .
La presenza delle Organizzazioni sub-regionali, cui si riconnette un’articolazione complessa e strutturata su più livelli assunta dall’African human rights system, non è congiunturale: come si è visto (supra, ai parr. 4 e 10.1), non solo risale alla costituzione dell’OUA l’idea che si dovesse pervenire ad un’unione economica sul Continente africano mediante l’integrazione delle singole economie nazionali in “sub-regional systems” (avendo tale Organizzazione identificato, tra l’altro, la necessità di integrazione economica dell’Africa quale prerequisito per lo sviluppo), ma – ed è il profilo che maggiormente conta – la prospettiva del conseguimento dell’unità-integrazione (riconosciuta via maestra per sbarazzarsi dell’immagine di un Continente subalterno, condannato all’arretratezza) tuttora fa perno sul passaggio per l’aggregazione di poli federativi così come prefigurati nello schema dell’AEC .
Di fronte al judicial activism riscontrabile a livello sub-regionale, un proficuo interagire dei tre livelli o ambiti – regionale o continentale, (sub-)regionale, statale – richiede uno sforzo particolare di “coordinamento e di collaborazione” tra UA e RECs.
Nell’insieme dei benefici effetti di un miglior raccordo tra i due livelli nella presente congiuntura se ne evidenziano in particolare due.
Il primo pare consistere nel tentativo di superare gli inconvenienti derivanti dalla vicenda della “neutralizzazione” del Tribunale SADC, che rischia di produrre effetti negativi in ordine sia al rispetto della rule of law sia al ritmo dei processi di integrazione (sub-)regionale e continentale . La diffidenza, per non dire proprio l’ostilità, nei confronti del Tribunale SADC coincide nella sostanza con l’avversità al fattore davvero “rivoluzionario” accolto (con maggiore o minore consapevolezza) nelle giurisdizioni (sub-)regionali: la possibilità offerta alla vittima di violazione di diritti fondamentali di agire direttamente contro lo Stato responsabile presso un’istanza giudiziaria internazionale, che l’esperienza indica essere non facilmente addomesticabile al contrario di quel che spesso avviene in Africa per i giudiziari nazionali nei riguardi dei rispettivi poteri esecutivi. Non sorprende quindi che in riferimento all’atteggiamento del SADC Tribunal a seguito del Campbell case il Presidente della Tanzania, Jakaya Kikwete, rivolgendosi ai suoi colleghi dell’Organizzazione (sub-)regionale, abbia affermato: «we have created a monster that will devour us all» .
Il secondo vantaggioso profilo che sembra derivare da una strategia di armonizzazione tra il livello continentale e quello (sub-)regionale interessa il versante della migliore funzionalità del sistema africano: tra l’altro, in considerazione della circostanza per cui l’African Charter è elemento al tempo stesso comune e centrale di tutti gli ambiti in cui si muovono le istanze di garanzia dei diritti , appare avveduto predisporre accorgimenti che possano contenere il rischio di divaricazioni interpretative e di contrasto di giudicati.
Peraltro, il raccordo tra i due livelli richiamati, in vista del superamento dell’african system quale “sistema multilevel scoordinato”, al momento pare potersi giovare solo di strumenti di soft law. È in questa luce che va letta l’iniziativa, assunta dalla African Court, in ordine alla realizzazione di uno Human Rights Network africano in esito al First Colloquium of African Human Rights Courts and Similar Institutions . Si concretizza in tal guisa l’opportunità non solo di far circolare informazioni in maniera più efficace e di condividere best practices tra organi giudiziari operanti in diversi ambiti e livelli , ma anche di promuovere un’opera di informazione e sensibilizzazione, con fine sostanzialmente “pedagogico” in considerazione della riconosciuta limitata consapevolezza tra i cittadini africani della possibilità di accesso ai meccanismi di tutela dei diritti umani in ambito sovranazionale.
Un sistema multilevel quello africano, giova ribadire, più allo stato potenziale che effettivo. Un impulso per una maggiore efficienza potrebbe arrivare dalla Corte africana a proposito della richiesta di advisory opinion pendente sulla sospensione ed eliminazione, de facto prim’ancora che de iure,del Tribunale SADC come Corte anche dei diritti. Occorrerà comunque verificare l’effettiva presenza di una volontà politica di farne qualcosa di più di una sorta di “paper tiger”.
La necessità di novelle ulteriori per completare e razionalizzare un sistema complesso e originale, insieme causa ed effetto del ricorso necessitato al metodo incrementale, è indice rivelatore del fatto che l’African human rights system attraversa tuttora uno stadio evolutivo dal perdurante carattere fluido, corrispondente al passaggio dalla proliferazione alla razionalizzazione e al consolidamento delle diverse tipologie di Corti sovrastatali su cui è imperniato.
Per quanto perfezionabile ed effettivamente poi migliorato, quello africano resta comunque un sistema (al pari degli altri presenti nell’area europea e in quella americana) dalla intrinseca natura di un rimedio a carattere sussidiario non fungibile con il sistema domestico, che deve prioritariamente assolvere, in maniera sufficientemente efficace, alla garanzia dei diritti . In proposito deve riscontrarsi la necessaria presenza di un movimento circolare virtuoso: il sistema regionale non può funzionare efficientemente fino a che gli istituti democratici non si radicano sostanzialmente oltre che formalmente; allo stesso tempo, il sistema regionale (ancorché imperfetto e/o incompleto) non deve mancare di esercitare una pressione sugli ordinamenti costituzionali nazionali per una migliore tutela dei presidi democratici in generale e dei diritti umani in particolare.
Il problema della migliore tutela dei diritti all’interno del Continente africano oggi cessa di essere una questione ideologico-filosofica (i diritti si sono affermati positivamente) per divenire essenzialmente una problematica d’ordine politico (recte, di volontà politica): l’esigenza prioritaria è dunque quella di proteggere in concreto i diritti (potendosi qui replicare la ormai risalente eppur ancora valida riflessione di Norberto Bobbio ).
E in chiusura non si può non richiamare un profilo tanto concreto quanto essenziale. La politica della promozione e della tutela dei diritti nell’Africa oramai aperta alla globalizzazione si intreccia con la politica dello sviluppo, secondo un rapporto che non necessariamente si prospetta in termini di diretta proporzionalità: i crescenti rapporti commerciali con Paesi dal forte tasso di crescita economica che non pongono l’accento sul rispetto dei diritti fanno balenare nelle riflessioni delle élites politiche africane, e in specie di quelle più attardate sulla via della democratizzazione, la possibilità di seguire lo stesso paradigma in Africa.
Il percorso che “da Banjul ad Arusha” collega le diverse “Costituzioni parziali” d’Africa è dunque ancora molto lungo e tortuoso.
Recenti dolorose vicende (di cui massima espressione è l’episodio del terribile eccidio di minatori in sciopero ad opera delle forze di polizia, nell’agosto 2012, a Marikana) testimoniano come il Sudafrica stia attraversando un periodo di particolare insofferenza sociale legato al perdurare del c.d. apartheid economico, vale a dire una situazione caratterizzata dall’iniqua distribuzione del reddito con fortissime sperequazioni che penalizzano oltremodo la gran parte della black people. All’interno di questo scenario, in un clima di diffuso malcontento, l’accesso alla terra, per il 77% nel 2010 ancora in mano ai bianchi, rappresenta un tema estremamente delicato, e l’aperto contrasto alle politiche di land reform dello Zimbabwe di Mugabe incontrerebbe certamente la disapprovazione delle ali più radicali dell’African National Congress, attuale partito dominante in Sudafrica, con potenziali gravi ripercussioni in termini di stabilità politica e sociale. Lo Zimbabwe e Mugabe, inoltre, possono vantare una posizione di influenza anche in una prospettiva più propriamente ideologica, nella misura in cui facciano valere l’appoggio fornito ai movimenti anti-apartheid del Sudafrica e la posizione condivisa con altri Paesi della SADC quali Frontline States: l’asse portante della SADC in effetti è costituito da Paesi che hanno strenuamente contrastato sul campo, in prima linea, il colonialismo e l’apartheid conducendo sanguinose guerre di liberazione e sviluppando «an organizational identity based on political and economic liberation, regime solidarity, and anti-imperialism» (come nota efficacemente M. Hulse, Silencing a Supranational Court: The Rise and Fall of the SADC Tribunal, cit., s.p.). Il contrasto alle politiche di Mugabe potrebbe allora finire per essere inteso anche come sostanziale tradimento di un veterano con alle spalle quindici anni di lotte di liberazione e dei venerabili ideali di queste (almeno nella misura in cui insieme alla libertà dall’apartheid e dal colonialismo si propugnava l’emancipazione economica e il miglioramento degli standard di vita per le popolazioni subalterne): «[c]ombined with the region’s emphasis on the importance of unity and solidarity in the face of adversity, it would have been relatively easy for Mugabe to exploit the politics of symbolism to achieve his own ends… The Zimbabwean leadership was successfully able to portray the Tribunal as an obstacle standing in the way of fulfillment of the promises of the Liberation era (especially land reform)» (M. Hulse, Silencing a Supranational Court: The Rise and Fall of the SADC Tribunal, cit., s.p.). Anche sul versante della politica continentale emergono buoni motivi per il Sudafrica di spendersi nel cercare di tenere compatto il gruppo SADC: dall’inizio del 2012, infatti, aveva proposto un proprio candidato alla presidenza dell’Unione africana. Tentativo coronato da successo nel luglio dello stesso anno con l’elezione al vertice dell’UA di Nkosazana Dlamini-Zuma, già Ministro degli esteri della Repubblica sudafricana. Le resistenze alla candidatura perorata dal Sudafrica (legate a una tacita convenzione per cui nessuno dei grandi finanziatori dell’Unione – oltre al Sudafrica, l’Algeria, l’Egitto, la Libia, e la Nigeria – avrebbe dovuto aspirare a presiederla) sono state superate anche grazie al sostegno del gruppo SADC. L’elezione di Dlamini-Zuma, inoltre, si distingue non solo per via del fatto che si tratta di una donna, ma anche perché come è stato notato «ha segnato una divisione netta tra blocco anglofono e francofono e tra paesi grandi e piccoli» (come rileva L. Quartapelle, People to Watch. Nkosazana Dlamini-Zuma, 2012, consultabile sul sito internet www.ispionline.it).
Al quadro può essere aggiunto anche l’intervento, del 20 settembre 2012, della Supreme Court of Appeal del Sudafrica, che, dando prova di grande autonomia rispetto all’esecutivo del proprio Paese, dispone il sequestro e la vendita dei beni di proprietà del Governo dello Zimbabwe in Sudafrica al fine di poter corrispondere un risarcimento a quanti dichiarati arbitrariamente espropriati di terre e imprese agricole a seguito del Campbell case.
Il testo della richiesta di advisory opinion, presentata dalla Pan African Lawyers Union (PALU, associazione che riunisce avvocati e studi legali africani) è disponibile sul sito internet www.southernafricalitigationcentre.org. La questione della legittimità della contrazione della giurisdizione del Tribunale SADC, inoltre, è stata proposta (ad iniziativa di alcuni «Zimbabwean farmers») anche all’attenzione della Commissione africana, che nella sua 52nd Ordinary Session, in Costa d’Avorio ha ritenuto «admissible» l’istanza (in proposito, cfr. le indicazioni riportate sul sito internet www.achpr.org).
Così la Press release, del 26 novembre 2012, del Southern Africa Litigation Centre (SALC) che appoggia la richiesta di advisory opinion alla Corte africana (v. sul sito internet www.southernafricalitigationcentre.org). La peculiarità dell’atto risiede nell’originalità della situazione per cui un soggetto privato cita dinanzi ad una Corte internazionale una pluralità di Capi di Stato.
V., rispettivamente, gli artt. 3, 7 e 26 dell’African Charter.
Su cui v. G.F. Ferrari, Le libertà. Profili comparatistici, cit., 241 ss.
Ne è indicativo peraltro lo stesso ingresso del Sudafrica in tale cerchia di Paesi: sul punto, sia consentito rinviare a R. Orrù, L’ordine costituzionale sudafricano post-apartheid: luci e ombre nell’orizzonte dei BRICS, in L. Scaffardi (cur.), BRICS: Paesi emergenti nel prisma del diritto comparato, Torino, Giappichelli, 2012, 101 ss.
In argomento cfr., tra gli altri,E. Gyimah-Boadi, Africa: The Quality of Political Reform, in E. Gyimah-Boadi (ed.) Democratic Reform in Africa. The Quality of Progress, London, Lynne Rienner Publishers, 2005, 5 ss. citato in U. Engel, Unconstitutional Changes of Government. New AU Policies in Defence of Democracy, Universität Leipzig, Working Paper Series, n. 9, consultabile sul sito internet www.uni-leipzig.de, 2010, 4.
F. Viljoen, AU Assembly should consider human rights implications before adopting the Amending Merged African Court Protocol, cit., s.p.
Tra cui i già rammentati documenti relativialla Charter on the Rights and Welfare of the Child, al Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Rights of Women in Africa, all’African Charter on Democracy, Elections and Governance, all’African Youth Charter eall’African Union Convention on the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa.
Il riferimento è alle già evidenziate ipotesi (v. supra, al par. 8, in nota) di emendamenti o revisioni contrari alla Costituzione e di sostanziali modifiche alle leggi elettorali nei sei mesi precedenti le elezioni in difetto di adeguato consenso politico.
Di cui ai più volte menzionati artt. 5.3 e 34.6 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Il combinato disposto degli artt. 8.3 e 30.f) del Protocollo in parola crea per gli individui e le ONG una barriera simile a quella prevista dinanzi alla Corte africana per i diritti dell’uomo e dei popoli.
In materia, v. A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, cit., 149, il quale evidenzia come spesso si abbia la mancanza di un interesse propriamente “governativo” nel denunciare violazioni sicché è dall’individuo e dalle ONG che «dipende… la vitalità stessa di qualunque sistema di garanzia contenzioso in materia di diritti umani».
Per alcune sommarie indicazioni sulla vicenda cfr., tra gli altri, B. West, Case in African Court on Human and Peoples’ Rights Challenges Barrier to Individual Complainants, 2012 (consultabile sul sito internet http://hrbrief.org).
Il cui atto introduttivo è stato ricevuto dal Court’s Registry il 1° dicembre 2011: Application No. 014/2011 (consultabile sul sito internet www.african-court.org).
Più nel dettaglio, quanto al punto in diritto, un dipendente camerunense della Commissione dell’UA chiede la Declaration di non conformità dell’art. 34.6 del Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights rispetto, da un lato, al Constitutive Act dell’UA (principalmente perché ritenuto in contrasto con gli interessi dei cittadini africani e per tanto contrario allo scopo ultimo dell’Unione) e, dall’altro, agli artt. 2, 3 e 7 della Carta africana, che garantiscono, rispettivamente, il diritto al godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti e garantiti nella Carta, la completa eguaglianza di fronte alla legge e il diritto a che le proprie ragioni siano ascoltate. In difetto della Dichiarazione statale di accettazione della giurisdizione obbligatoria della Corte (com’è nel caso di specie per il Camerun) l’appellante ritiene non sufficiente la garanzia offerta dalla possibilità di rivolgersi alla Commissione africana e propone ricorso contro l’UA perché avendo adottato l’art. 34.6 impedisce agli individui di ottenere giustizia per violazioni dei diritti fondamentali da parte degli Stati.
Contro un esito positivo dell’azione sembra militare un recente precedente della Corte africana. Nel caso Femi Falana v African Union, reso il 26 giugno 2012 (Application NO. 001/2011, consultabile sul sito internet www.african-court.org), il collegio di Arusha, con decisione presa a maggioranza (sette a tre), ha escluso di poter conoscere di un ricorso individuale contro l’UA che aveva ad oggetto la validità della stessa disposizione (il ricorrente, Femi Falana di nazionalità nigeriana, denunciava la responsabilità dell’UA per il fatto che gli fosse impedito di esercitare il diritto di accesso all’African Court stante il disposto dell’art. 34.6 del Protocol to the African Charter on Human and Peoples Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights). Nella parte motiva della decisione, i giudici notano, tra l’altro, che l’UA non può essere citata in giudizio «as a corporate community on behalf of its Member States» o per obblighi a questi riconducibili in quanto «as an international organization, the African Union has a legal personality separate from the legal personality of its Member States» (p.to 68) e che essa, pur disponendo di personalità giuridica, non è parte né della African Charter on Human and Peoples Rights né del Protocol establishing the African Court on Human and Peoples’ Rights (p.to 70).
In considerazione del riferito recente precedente appare difficile un revirement in materia, pur in considerazione del fatto che la composizione della Corte nel frattempo è parzialmente mutata (dei due nuovi giudici subentrati, El Hadji Guissé e Ben Kioko, il secondo rappresentava l’UA nel caso Falana, ed è quindi poco verosimile che possa rimpolpare lo schieramento minoritario).
Non sembra del tutto marginale aggiungere che nel Dissent allegato alla decisione Falana si anticipa anche qualcosa del merito della questione circa la validità dell’art 34.6 del Protocollo quale “barrier” agli “individual complaints”, laddove si legge che «it is clear that… the Charter ranks higher than the Protocol» e che «the Protocol was brought about solely to enhance the protection of human and peoples’ rights through the Court, in complementarity with the Human Rights Commission… To the extent that Article 34(6) denies individuals direct access to the Court, which access the Charter does not deny, the Article, far from being a supplementary measure towards the enhancement of the protection of human rights, as envisaged by Article 66 of the Charter, does the very opposite. It is at odds with the objective, language and spirit of the Charter as it disables the Court from hearing applications brought by individuals against a state which has not made the declaration, even when the protection of human rights entrenched in the Charter is at stake. We therefore hold that it is inconsistent with the Charter» (p.ti 15 e 16 del Dissent). In estrema sintesi, i giudici minoritari ritengono possibile per la Corte conoscere della richiesta (tra l’altro rimarcando che l’UA stessa è investita del potere di occuparsi di diritti umani mediante organi quali la Corte africana e la relativa Commissione e che ad adempiere a un’ampia gamma di funzioni non provvedono gli Stati ma è titolata l’UA) e considerano altresì l’art. 34.6 del Protocollo in contrasto con la Carta africana, concludendo però che la Corte africana non dispone del potere in forza del quale detta previsione normativa possa essere «declared null and void and/or be set aside» (p.ti 8.1.4 e 18 del Dissent).
La Corte di Arusha, e con essa l’UA, in questa prospettiva, si trovano ad un passaggio cruciale poste come sono dinanzi all’alternativa (espressiva di quell’intreccio tra momento costituzionale e momento internazionale) se considerare ogni Trattato a sé (indipendente l’uno dall’altro nella pura logica internazionalistica) ovvero considerarli in sistema, individuando gerarchie tra loro (e riconoscendovi implicitamente un principio di costituzionalizzazione, una “Costituzione in parte”). Considerare un accordo (il Protocol) in conflitto con altro Trattato (la Charter) è in generale questione di illiceità e non di illegittimità. Se le parti sono le stesse, come è noto, prevale l’accordo successivo. Nell’ottica dei giudici minoritari, si presuppone che il Protocollo sia subordinato alla Carta: situazione però tutta da dimostrare in quanto l’analisi di altri strumenti internazionali nonché il principio per cui lo Stato non può essere sottoposto a giurisdizioni che non abbia accettato sembrano militare per la conclusione contraria. In ogni caso, come giustamente notano i dissidenti, una Corte internazionale non può pronunciarsi sul punto se non le è stata attribuita questa competenza.
Di recente, nel ruolo di attivatore della Corte va segnalata la Application No. 004/2011 (African Commission on Human and Peoples’ Rights v Great Socialist People’s Libyan Arab Jamahiriya) ricevuta al Registry of the Court il 16 marzo 2011 (consultabile sul sito internet www.african-court.org).
Su cui v. A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, cit., 147.
V. l’art. 5 del Protocol on African Court on Human and Peoples’ Rights.
Per siffatto orientamento v. A. Saccucci, Il Protocollo istitutivo della Corte Africana dei diritti dell’uomo e dei popoli: un primo confronto con le altre Corti regionali, in Rivista di diritto internazionale, 2004, 1046 ss.
Di avviso diverso, con riguardo unicamente alle procedure di garanzia, è A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, cit., 148 s.
Un’estremizzazione (e in qualche modo anche una forzatura) in termini tecnici della prospettiva in discorso può essere resa con la formula di confederazione o federazione di federazioni.
Altri organi sub-regionali (della SADC come di altre organizzazioni subcontinentali) saranno quanto meno indotti ad essere più “accorti” per timore di incorrere in un destino similare (spunti in proposito in M. Hulse, Silencing a Supranational Court: The Rise and Fall of the SADC Tribunal, cit., s.p.).
Ambiti di tipo nazionale, regionale o continentale e (sub-)regionale. Indubbia è la stretta connessione tra le organizzazioni sub-regionali (RECs) e la Carta africana: in proposito, di recente, cfr. S.T. Ebobrah, Application of the African Charter by African Sub-Regional Organisations: Gains, Pains and the Future, in Law Democracy & Development, vol. 16, 2012, 49 ss. (consultabile sul sito internet www.saflii.org) e Id., Human Rights Realisation in the African Sub-Regional Institutions, in M. Ssenyonjo (ed.), The African Regional Human Rights System. 30 Years after the African Charter on Human and Peoples’ Rights, Leiden-Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 2012, 283 ss.
Finalità essenziale di detto Network è la promozione e protezione dei diritti umani da parte di judicial e quasi-judicial institutions: v. le indicazioni riportate sul sito internet www.african-court.org.
Ospitato dalla stessa African Court,nell’ottobre 2010, ad Arusha, Tanzania.
Su cui, da ultimo, cfr. I. Kane, Reconciling the Protection of Human Rights and the Fight against Terrorism in Africa, in A.M. Salinas De Frías, K.L.H. Samuel, N.D. White (ed.), Counter-Terrorism. International Law and Practice, Oxford, Oxford University Press, 2012, 867.
Come ben rimarca A. Marchesi, La protezione internazionale dei diritti umani. Nazioni Unite e organizzazioni regionali, cit., 151.
Cfr. N. Bobbio, Sul fondamento dei diritti dell’uomo, in Rivista internazionale di filosofia del diritto, 1965, ora in Id., L’età dei diritti, Torino, Einaudi, 1992, 16.
Fonte: http://www.unite.it/UniTE/Engine/RAServeFile.php/f/File_Prof/CIAMMARICONI_2393/Sistema_africano_dei_diritti_per_STUDENTI_DI_SISTEMI_GIURIDICI_COMPARATI_word_97_2003.doc
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