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LA DIREZIONE AMMINISTRATIVA NELLE SCUOLE : mansioni, compiti, profilo professionale, funzioni assegnate per legge, attribuzioni connesse e funzioni dirigenziali delegabili.
di Giorgio Germani
PREMESSA
La direzione amministrativa nelle scuole è stata introdotta contestualmente all’avvio dell’autonomia scolastica ed al conferimento della qualifica dirigenziale ai capi d’istituto. Tutto ciò è avvenuto con decorrenza 1° settembre 2000, per effetto dell’art. 21 della legge 59/97, del Decreto Legislativo 59/98, del Decreto del Presidente della Repubblica 275/99 e dell’art. 34 del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del Comparto Scuola del 26.5.1999.
La direzione amministrativa è svolta dalla categoria professionale dei Direttori dei Servizi Generali ed Amministrativi e può definirsi a motivata e documentata ragione strategica, poliedrica e complessa:
- strategica, perché essenziale;
- poliedrica, per la varietà dei compiti;
- complessa, per l’alta professionalità richiesta.
Per comprendere compiutamente l’assunto è necessario analizzare la disciplina delle mansioni, i compiti, il profilo professionale,le funzioni assegnate per legge ( o per regolamento), le attribuzioni connesse (ancorché non espressamente previste) e le funzioni dirigenziali delegabili. L’obiettivo è quello di rendere evidenti le implicazioni istituzionali, professionali ed organizzative, nonché le conseguenze sul trattamento economico.
Sul piano organizzativo e amministrativo il direttore sga “coadiuva” il dirigente scolastico per espressa disposizione di legge ( art. 25 c. 5 D.Lgs. 165/01 ) ed il rapporto istituzionale e professionale tra le due categorie si fonda sullo strumento giuridico delle “direttive di massima”. Attraverso le direttive di massima , il dirigente scolastico si rivolge al direttore sga con indicazione puntuale degli obiettivi da conseguire e mette a disposizione del medesimo strumenti e risorse.
Il tema della direttiva di massima - introdotto nella scuola solo di recente - rappresenta un argomento di fondamentale importanza non solo nei rapporti tra dirigente e direttore , ma soprattutto per una corretta attività di gestione delle risorse professionali e di quelli strumentali . Lo stesso meriterebbe un apposito approfondimento in larga misura non riconducibile agli obiettivi del presente materiale.
1 - LA DISCIPLINA DELLE MANSIONI
Le mansioni dei pubblici dipendenti sono regolate dall’art. 52 del D. Lgs. 165/01, nel quale si prescrive che il prestatore di lavoro deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto o a quelle considerate equivalenti nell’ambito della classificazione professionale prevista dai contratti collettivi, ovvero a quelle corrispondenti alla qualifica superiore che abbia successivamente acquisito per effetto dello sviluppo professionale o di procedure concorsuali selettive. L’esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica di appartenenza non ha effetto ai fini dell’inquadramento del lavoratore o dell’assegnazione di incarichi di direzione. Per obiettive esigenze di servizio il prestatore di lavoro può essere adibito a mansioni proprie della qualifica immediatamente superiore. Si considera svolgimento di mansioni superiori l’attribuzione in modo prevalente, sotto il profilo qualitativo, quantitativo e temporale, dei compiti propri di dette mansioni. Nei casi di effettiva prestazione di funzioni superiori, il lavoratore ha diritto al trattamento previsto per la qualifica superiore.
La mansione superiore per un direttore dei servizi generali ed amministrativi è solo quella dirigenziale , che può svolgere per effetto di un provvedimento dirigenziale di delega. Mai, però, il direttore sga potrà sostituire il dirigente, poiché l’accesso alla dirigenza scolastica può avvenire esclusivamente attraverso la qualifica di docente.
Pare utile ricordare che i pubblici dipendenti possono svolgere anche incarichi retribuiti e che per gli stessi vige un sistema di incompatibilità : incarichi retribuiti ed incompatibilità sono previsti dall’art. 53 del D. Lgs 165/01.
2 - I COMPITI
I compiti del personale amministrativo,tecnico ed ausiliario delle scuole, del quale è parte il direttore sga., sono indicati nell’art. 47 del CCNL 24/7/03 e consistono nelle attività e mansioni espressamente previste dall’area di appartenenza e nello svolgimento di incarichi specifici che, nell’ambito delle disponibilità e dei profili professionali, comportano l’assunzione di responsabilità ulteriori e di compiti di particolare responsabilità, rischio o disagio necessari alla realizzazione del piano dell’offerta formativa.
Lo svolgimento di incarichi specifici riguarda la totalità del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario, senza esclusione di nessun profilo professionale. Il richiamo all’art. 50 del CCNI 31/8/1999 ha solo valore di individuazione delle risorse finanziarie utilizzabili per la remunerazione degli incarichi in parola.
L’applicazione puntuale della citata norma contrattuale, che non si presta ad alcuna difficoltà interpretativa, comporta la conseguenza che anche il direttore sga può essere destinatario di incarichi specifici da remunerare.
Possono rientrare nella fattispecie degli incarichi specifici le funzioni dirigenziali delegate e/o l’attribuzione di specifiche responsabilità che le norme assegnano direttamente al dirigente e che, sempre in base a norme, il dirigente può assegnare al direttore sga Sostenere, con puntuale e motivata argomentazione, che il direttore sga può essere destinatario di incarichi specifici non vuol dire - automaticamente - intraprendere la strada di una rivendicazione a carico dei già modesti finanziamenti utilizzabili specificamente allo scopo. C’è una soluzione possibile che non riduce le risorse da destinare al personale amministrativo, tecnico ed ausiliario delle aree A , B e C e che, ad un tempo, consente la remunerazione degli incarichi specifici attribuiti al direttore sga., la seguente:
- gli incarichi specifici del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario appartenente alle aree A B e C sono remunerati con i finanziamenti ex art. 50 CCNI 31/8/99;
- gli incarichi specifici del direttore sga sono remunerati con i finanziamenti del fondo di istituto, avvalendosi della previsione normativa contenuta nell’art. 86, c. 2, lett. j.
3 - IL PROFILO PROFESSIONALE DEL DIRETTORE S.G.A. - AREA D
Il profilo professionale del direttore dei servizi generali e amministrativi è contenuto nella 46 tabella A del CCNL 24/7/03, per espresso rimando dell’art. 46 stesso CCNL.
Il direttore sga :
svolge attività lavorativa di rilevante complessità ed avente rilevanza esterna ;
sovrintende, con autonomia operativa, ai servizi generali amministrativo-contabili e ne cura l’organizzazione svolgendo funzioni di coordinamento, promozione delle attività e verifica dei risultati conseguiti, rispetto agli obiettivi assegnati ed agli indirizzi impartiti, al personale A.T.A., posto alle sue dirette dipendenze;
organizza autonomamente l’attività del personale A.T.A. nell’ambito delle direttive del Dirigente Scolastico ;
attribuisce al personale A.T.A., nell’ambito del piano delle attività, incarichi di natura organizzativa e le prestazioni eccedenti l’orario d’obbligo, quando necessario (rientrano negli incarichi di natura organizzativa anche quelli costituenti intensificazione delle prestazioni lavorative, intensificazione che deve ovviamente essere remunerata con compenso accessorio) ;
svolge con autonomia operativa e responsabilità diretta attività di istruzione, predisposizione e formalizzazione degli atti amministrativi e contabili.
Inoltre:
è funzionario delegato, ufficiale rogante e consegnatario dei beni mobili.
La condizione di funzionario delegato è solo formale poiché non sussistono le situazioni di gestione diretta di risorse finanziarie che la rendano effettiva;
può svolgere attività di studio e di elaborazione di piani e programmi richiedenti specifica preparazione professionale, con autonoma determinazione dei processi formativi ed attuativi;
può svolgere incarichi di attività tutoriale, di aggiornamento e formazione nei confronti del personale ;
possono essergli affidati incarichi ispettivi nell’ambito delle Istituzioni Scolastiche.
Altre norme contrattuali assegnano compiti al direttore sga , i seguenti:
- esprimere parere in ordine alla concessione di ferie al personale A.T.A. (art. 13, c. 10, CCNL);
- coordinare i servizi generali e amministrativi sulla base del principio generale dell’unità dei servizi medesimi (art. 44, c. 2, CCNL);
- formulare una proposta di piano delle attività inerenti il personale A.T.A. ed attuare il piano medesimo una volta adottato dal Dirigente Scolastico (art. 52, c. 3, CCNL);
- fornire mensilmente a ciascun dipendente del personale A.T.A. un quadro riepilogativo del profilo orario, contenente gli eventuali ritardi da recuperare o gli eventuali crediti orari acquisiti (art. 53, c. 6);
- esprimere parere in ordine alle collaborazioni plurime del personale A.T.A. (art. 56, CCNL).
4 – FUNZIONI ASSEGNATE PER LEGGE ( o per regolamento )
Non tutte le funzioni e le responsabilità giuridiche del direttore sga. sono contenute nelle norme contrattuali, sarebbe improprio ed impossibile, ma anche nelle disposizioni di legge e di regolamento, che si riassumono schematicamente, con puntuali riferimenti:
• Art. 8 D.Lgs. 297/94 (TU delle disposizioni legislative in materia di istruzione).
Il Capo dei servizi di segreteria è membro di diritto della Giunta Esecutiva e svolge anche funzioni di Segretario verbalizzante della Giunta medesima.
• Art. 16 DPR 275/99 (Regolamento in materia di autonomia delle II.SS.).
Il Responsabile Amm.vo assume funzioni di direzione dei servizi di segreteria nel quadro dell’unità di conduzione affidata al dirigente scolastico.
• DI 44/01 (Regolamento di contabilità).
Vari articoli riguardanti aspetti finanziari e patrimoniali e l’attività negoziale. Infatti il direttore dei servizi generali e amministrativi :
- redige ad aggiorna la scheda finanziaria dei progetti (artt. 2 c. 6 e 7 c. 2);
- predispone la tabella dimostrativa dell’avanzo di amministrazione (art. 3 c. 2);
- elabora il prospetto recante l’indicazione di utilizzo dell’avanzo di amministrazione (art. 3 c. 3);
- predispone la relazione sulle entrate accertate e riscosse, sulla consistenza degli impegni assunti e dei pagamenti eseguiti finalizzata alla verifica del programma annuale (art. 6 c. 6);
- firma gli ordini contabili (reversali e mandati) congiuntamente al dirigente (artt. 10 e 12 c. 1);
- provvede alla liquidazione delle spese (art. 11 c. 4);
- può essere autorizzato all’uso della carta di credito e riscontra i pagamenti effettuati a suo mezzo (art. 14 c. 2 e 3);
- ha la gestione del fondo per le minute spese (art. 17);
- predispone il conto consuntivo (art. 18 c. 5);
- attività varie riguardanti l’azienda agraria, la lavorazione per conto terzi, il convitto annesso (artt. 20, 21 e 22);
- tiene e cura l’inventario ed assume la responsabilità del consegnatario (art. 24 c. 7);
- effettua il passaggio di consegne in caso di cessazione dall’ufficio, con la redazione di apposito verbale (art. 24 c. 8);
- cura l’istruttoria per la ricognizione dei beni almeno ogni cinque anni ed almeno ogni dieci per il rinnovo degli inventari e della rivalutazione dei beni (art. 24 c. 9);
- affida la custodia del materiale didattico, tecnico e scientifico dei gabinetti, dei laboratori e delle officine ai docenti, su indicazione vincolante del dirigente, mediante elenchi descrittivi compilati e
sottoscritti sia dal direttore che dal docente indicato (art. 27 c. 1);
- sigla i documenti contabili ed a fine esercizio attesta il numero delle pagine di cui i documenti sono composti (art. 29 c. 4);
- riceve dal docente che cessa dall’incarico di subconsegnatario il materiale affidatogli in custodia (art. 27 c. 2);
- è responsabile della tenuta della contabilità e degli adempimenti fiscali (art. 29 c. 5);
- cura e tiene il verbale del Collegio dei Revisori dei Conti (art. 60 c. 1); - svolge l’istruttoria delle attività negoziali (art. 32 c. 3);
- può essere delegato dal Dirigente Scolastico allo svolgimento di singole attività negoziali (art. 32 c. 2);
- svolge l’attività negoziale connessa alle minute spese (art. 32 c. 2);
- svolge l’attività di ufficiale rogante nella stipula degli atti che richiedono la forma pubblica, registrazione e trascrizione (art. 34 c. 6);
- provvede alla tenuta della documentazione inerente all’attività negoziale programmata e svolta (art. 35 c. 4);
- può essere delegato dal Dirigente Scolastico al rilascio della certificazione che attesta la regolarità della fornitura di beni e servizi (art. 36 c. 2);
- redige apposito certificato di regolare prestazione per i contratti inerenti alla fornitura di servizi periodici (art. 36 c. 3).
• Art. 25 D.Lgs. 165/01 - già D.Lgs. 59/98.
(Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle Amm.ni Pubbliche)
Il Dirigente Scolastico nello svolgimento delle sue funzioni organizzative e amministrative è coadiuvato dal Responsabile Amm.vo, che sovrintende, con autonomia operativa, nell’ambito delle direttive di massima impartite e degli obiettivi assegnati, ai servizi amm.vi e gen.li dell’Istituzione Scolastica, coordinando il relativo personale.
Il riferimento al Responsabile Amministrativo in luogo del Direttore S.G.A. deriva dalla circostanza che all’epoca dell’emanazione delle disposizioni citate il profilo professionale del Direttore S.G.A. non era ancora stato introdotto.
Sono da considerare attribuzioni connesse tutte quelle attività che, pur non espressamente indicate nella disciplina legale e nella regolazione contrattuale, sono intrinsecamente collegabili alle mansioni, ai compiti ed al profilo professionale. L’individuazione delle attribuzioni in parola richiede una conoscenza sistemica dell’ordinamento ed una corretta capacità di ragionamento
deduttivo. A titolo meramente esemplificativo si indicano le seguenti fattispecie:
- compiti di responsabile del procedimento;
- collaborazione con il Dirigente Scolastico in materia di privacy e di sicurezza sui luoghi di lavoro;
- diretta responsabilità di alcuni adempimenti in materia di privacy e di sicurezza sui luoghi di lavoro;
- collaborazione con il Dirigente Scolastico nella predisposizione del programma annuale e della relazione illustrativa del programma medesimo e del conto consuntivo;
- determinazione dei finanziamenti spettanti e di quelli reperibili;
- proposta di attribuzione di incarichi specifici, compreso quello eventualmente riguardante se medesimo;
- richiesta di avvio del procedimento disciplinare nei riguardi del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario.
In materia di privacy pare opportuno sottolineare che l’attività di incaricato del trattamento dei dati rientra nei doveri d’ufficio, mentre l’eventuale designazione (da parte del titolare) come responsabile del trattamento dati rappresenta un’attività aggiuntiva da remunerare con compenso accessorio.
6 - LE FUNZIONI DIRIGENZIALI DELEGABILI
Nel diritto pubblico la “competenza”, sempre stabilita per legge (o per regolamento), è retta dal principio di inderogabilità. Tuttavia, con provvedimento amministrativo, nei casi espressamente previsti dalla norma primaria o secondaria, si può determinare lo spostamento (trasferimento) di esercizio della competenza medesima, attraverso lo strumento della delega di poteri. La delega non comporta un definitivo trasferimento di competenza dal delegante al delegato, ma crea una competenza derivata sempre revocabile.
La delega è un atto amministrativo di carattere organizzativo per mezzo del quale un organo (o un ente), titolare in via originaria della competenza a provvedere in una determinata materia, conferisce ad altro organo (o ad altro ente), con atto d’imperio unilaterale - non soggetto ad accettazione - una competenza di tipo derivata sulla materia stessa.
La delega è ammissibile solo se espressamente prevista e deve essere conferita con provvedimento formale (atto scritto), che trasferisce non la titolarità del potere ma soltanto il suo esercizio. Per effetto della delega, il delegato si trova, nell’esercizio del potere trasferito, nella stessa posizione del delegante ed esercita il potere trasferito in nome proprio assumendone le relative responsabilità.
La natura della delega è quella di un atto amministrativo così definibile:
- organizzativo, perché concerne l’organizzazione dell’amministrazione pubblica;
- discrezionale, perché rimesso alla libera decisione del delegante;
- essenzialmente temporaneo, poiché non è possibile una delega per sempre;
- ampliativo della sfera giuridica del destinatario, perché ne aumenta i poteri.
Fatta questa necessaria premessa di carattere “dottrinale”, entriamo nel caso concreto della delega di funzioni dirigenziali nelle scuole e nelle istituzioni educative. La delega di funzioni dirigenziali è espressamente prevista, per tutte le amministrazioni pubbliche, dall’art. 2 L. 145/02, che ha modificato l’art. 17 D.Lgs. 165/01. “I dirigenti, per specifiche e comprovate ragioni di servizio,
possono delegare per un periodo di tempo determinato, con atto scritto e motivato, alcune delle competenze comprese nelle funzioni di cui alle lettere b), d), ed e) del comma 1 a dipendenti che ricoprono le posizioni funzionali più elevate nell’ambito degli uffici ad esse affidati. Non si applica in ogni caso l’art. 2103 del c.c.”. Sono delegabili le seguenti funzioni:
- l’attuazione dei progetti e delle gestioni assegnate, con l’adozione dei relativi atti e provvedimenti amministrativi e l’esercizio dei poteri di spesa e di acquisizione delle entrate;
- dirigere, coordinare e controllare l’attività degli uffici e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia;
- la gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali.
Nelle scuole e nelle istituzioni educative occorre fare riferimento anche all’art. 25 D.Lgs. 165/01 e ad alcune norme del D.I. 44/01 (Regolamento di contabilità), in materia di attività finanziarie e negoziali (artt. 14, 32 e 36 già citati).
Il trasferimento di poteri dal Dirigente al Direttore aumenta la qualità e quantità delle funzioni e delle responsabilità a carico di quest’ultimo e si configura, come già affermato in precedenza, quale conferimento di incarico specifico da remunerare. Il compenso da riconoscere sarà stabilito, a carico del fondo d’istituto e sulla base della delibera del consiglio di istituto, in sede di contrattazione integrativa di istituto, tenendo conto del contenuto del provvedimento di delega.
Le funzioni dirigenziali delegabili al Direttore possono essere le seguenti :
A - In materia finanziaria, patrimoniale e negoziale (D.I. 44/2001):
- prelievi dal fondo di riserva, art. 4 c. 4;
- variazioni al programma annuale conseguenti ad entrate finalizzate, art. 6 c. 4;
- imputazione delle spese, art. 7 c. 2;
- ordinazione di spese eccedenti la dotazione originaria, art. 7 c. 3;
- assunzione impegni di spesa, art. 11 c. 3;
- uso della carta di credito, art. 14 c. 2;
- adozione provvedimenti di eliminazione beni dall’inventario, art. 26 c. 1;
- svolgimento di singole attività negoziali, art. 32 c. 2;
- potere di recedere, rinunciare e transigere nell’attività negoziale, art. 33 c. 3;
- acquisto diretto di beni e servizi e scelta contraente per acquisti, appalti e forniture, art. 34;
- svincolo di garanzie eventualmente prestate, art. 36 c. 4;
- vendita materiali fuori uso e beni non più utilizzabili, art. 52.
B - In materia di rapporto di lavoro (CCNL 24/7/03):
- concessione congedi, ferie, festività, permessi, assenze per malattia, aspettative ed infortuni, artt. da 12 a 20;
- richiesta visite di controllo per malattie, art. 17 c. 12;
- pagamento compenso sostitutivo per ferie non godute, art. 13;
- corresponsione indennità sostitutiva di preavviso, art. 21;
- stipula contratti individuali di lavoro ed atti di individuazione del dipendente da assumere, artt. 23, 37, 44 e 59 contratto e DD.MM. 201/2000 e 430/2000;
- collaborazioni plurime del personale A.T.A., art. 56;
- sospensione temporanea del rapporto di lavoro del personale in servizio che accetta rapporti di lavoro a tempo determinato, artt. 33 e 58;
- conferma rapporti di lavoro a tempo indeterminato dopo il superamento del periodo di prova, artt. 23 e 44;
- attribuzione incarichi specifici al personale A.T.A., art. 47;
- autorizzazione alla partecipazione ad iniziative di aggiornamento, art. 62;
- azioni disciplinari e relative sanzioni al personale A.T.A., artt. 90 e 91;
- esame richieste di conciliazione e provvedimenti conseguenti, art. 150;
- deferimento di una controversia di lavoro ad un arbitro unico, art. 151.
Si ricorda che le funzioni dirigenziali sono delegabili anche a docenti appositamente individuati, in genere i docenti collaboratori, ma non esclusivamente. Nel caso siano individuati docenti che non appartengono alla categoria dei collaboratori del Dirigente scolastico sarà necessario che la contrattazione integrativa di istituto fissi il relativo compenso, a carico del fondo di istituto, sulla base della delibera del consiglio di istituto, da assumere ai sensi dell’art. 86 comma 2 lettera j del CCNL 24 luglio 2003.
CONCLUSIONI
Quanto analiticamente esplicitato nei sei paragrafi documenta in modo inconfutabile l’assunto iniziale che la categoria professionale dei direttori sga è strategica, poliedrica e complessa.
Tutto ciò richiede un elevato grado di professionalità e presuppone un’adeguata preparazione giuridica e contabile di base ; preparazione che l’esperienza diretta sul campo consentirà sicuramente di migliorare, con necessaria attenzione alle inevitabili e a volte frenetiche evoluzioni.
Per chi svolge – o è chiamato a svolgere – e per chi aspira a svolgere funzioni dirigenziali nelle istituzioni scolastiche ed educative la conoscenza e la consapevolezza del “ruolo” ricoperto dal direttore sga è indispensabile. Sarebbe impossibile – e rischioso - “dirigere” e “controllare” le funzioni del direttore senza conoscerle. E’ difficile che il dirigente possa avere lo stesso livello di competenza specifica del direttore , in materia amministrativo-contabile , ma è assolutamente necessario che abbia la conoscenza generale di fondo dell’ordinamento giuridico ed una completa visione di sistema.
Sulle direttive dirigenziali vedasi il “saggio breve” di Giorgio Rembado pubblicato sul n. 1 della rivista Pais (Maggio 2005) pubblicata dalla Casa Editrice Spaggiari S.p.a. di Parma.
Il D. L.vo 59/98 e l’art. 16 DPR 275/99 hanno costituito i necessari presupposti giuridici per l’introduzione del profilo professionale del Direttore SGA, avvenuta con l’art. 34 CCNL 26/5/99.
Fonte: http://www2.indire.it/materiali_dirigenti/1_ob3_germani.doc
Sito web da visitare: http://www2.indire.it/
Autore del testo: sopra indicato nel documento di origine
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"Ciò che sappiamo è una goccia, ciò che ignoriamo un oceano!" Isaac Newton. Essendo impossibile tenere a mente l'enorme quantità di informazioni, l'importante è sapere dove ritrovare l'informazione quando questa serve. U. Eco
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