Corso di economia delle aziende pubbliche

“La rilevazione è la metodica osservazione e determinazione dei fenomeni d’azienda, dei processi e delle combinazioni nei quali si compongono, ad opera degli organi d’azienda, le operazioni di gestione. Accadimenti, processi e combinazioni si debbono osservare e determinare nei loro modi di essere, nei loro molteplici aspetti, nei loro coordinati svolgimenti, nei loro risultati.”

AZZINI L., Istituzioni di Economia d’Azienda, Giuffrè, Milano, 1982

 

“Nell’ordinare le rilevazioni d’Azienda di qualunque specie, occorre tenere presente, come principio fondamentale, ch’esse hanno essenzialmente funzione di mezzo a fine intendendo per fine le conoscenze cui si desidera pervenire mediante le rilevazioni.
…
Le determinazioni antecedenti servono, di solito, per progettare iniziative e disporre piani pluriennali di gestione per formare programmi di esercizio o di svolgimento di dati o produzioni, anche ai fini del controllo susseguente, per giudicare la convenienze di supposte scelte economiche e di prospettare politiche di gestione, ecc.; le rilevazioni concomitanti servono ad informare sullo svolgimento di date attività, a mano a mano che lo svolgimento si realizza; le rilevazioni susseguenti sono comunemente effettuate a scopo di controllo per determinare un rapporto di conto con terzi, per misurare e giudicare i risultati e l’efficienza della gestione e per trarre dalla conoscenza del passato notizie e ammaestramenti utili per le gestioni future.”

ONIDA L., La Logica e il Sistema delle Rilevazioni quantitative d’Azienda, Giuffrè, Milano, 1970

 

GLI ISTITUTI PUBBLICI TERRITORIALI
QUALI REALTÁ ISTITUZIONALI DINAMICHE
–
LE CONDIZIONI DI ECONOMICITÁ

I ruoli assunti dagli Enti Territoriali nel contesto socio-economico e nell’ambiente di riferimento:
- produttivo, in qualità di Aziende di produzione di servizi pubblici;
- di regolazione, in qualità di Authority locali;
- di coordinamento di Holding pubbliche.
Questo complesso quadro istituzionale si caratterizza per un progressivo ampliamento delle funzioni assegnate e per crescenti livelli di autonomia sul piano gestionale, finanziario, patrimoniale ed organizzativo.

Nel tempo, agli Amministratori si profilano scelte sul versante dei servizi, dei processi e delle attività pubbliche e tra soluzioni di gestione interna, od esternalizzata.

Le variabili decisionali:
- le competenze detenute,
- gli accordi aziendali prospettabili e perseguibili,
- la natura strategica od operativa degli ambiti gestionali ed organizzativi considerati.

Più specificatamente, le scelte potranno essere definite in termini di:

- intervento diretto, negli ambiti amministrativi dove si pensa di possedere elevate competenze tecnico-operative ed in settori non soggetti, per loro natura, ad esternalizzazioni;
- ricerca di accordi e perseguimento di politiche di partnership, negli ambiti strategici dove si reputa di possedere competenze limitate, oppure che ri¬chie¬da¬no, anche per la loro natura, un coinvolgimento in¬di¬retto da parte dell’Ente;
- dismissione di attività e di patrimonio, ove si ri¬ten¬ga che l’intervento diretto di altri Operatori possa pro¬durre risultati soddisfacenti, oppure si possano acqui¬sire risorse da destinare al finanziamento di pro¬getti di investimento.

Questo insieme di decisioni comunque adottate nell’ottica di migliorare la capacità di intervento e di soddisfazione dei bisogni dei cittadini amministrati e di utilizzare, economicamente, le risorse pubbliche.

Quindi, creazione di valore aziendale in termini di economicità gestionale, quale sintesi di efficacia e di efficienza della gestione che si connota:

- nel soddisfacimento quantitativo e qualitativo dei bisogni dei cittadini, singoli od associati, insediati sul territorio di riferimento dell’Ente, dall’utilità sociale prodotta, quale parametro di efficacia dell’operare;
- nel controllo dei costi aziendali, comunque delle risorse utilizzate ed anche acquisite per produrre servizi e generare risultati aziendali soddisfacenti, quale indicatore dell’efficienza gestionale.

La creazione di valore, in senso aziendale, si accompagnerà nello stabile conseguimento di posizioni di equilibrio della gestione, sia corrente che in conto capitale, sul versante:

finanziario,
economico,
patrimoniale,

riflettendo, queste posizioni, le scelte strategiche adottate e le modalità di svolgimento della gestione.

 

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA TERRITORIALE LOCALE
IL MODELLO ISTITUZIONALE

Da Legge 142/90 a Testo Unico D.Lgs. 267/2000:
Nel profilo aziendale sono cambiate:
- le regole di elezione di Rappresentanti politici,
- la distribuzione delle competenze fra Organi elettivi ed Organi tecnici.
Nel profilo aziendale cambia il concetto di responsabilità dei soggetti chiamati ad amministrare Risorse pubbliche, mutano le logiche ed i contenuti del “dover rendere conto”, della Accountability.
In tal senso si allude alla Managerial Accountability, Political Accountability, Financial Accountability, a seconda dei soggetti coinvolti e dell’oggetto del dover rendere conto.
Nel profilo dell’Accoutability rileva nell’Azienda pubblica territoriale locale:
- i soggetti coinvolti:
o chi deve rendere conto e chi ha il diritto¬/¬dovere di esigere risposta;
- l’oggetto:
o di cosa occorre dare conto;
- in che modo bisogna dare conto:
o gli strumenti, le tecniche ed i momenti di comunicazione da utilizzare.

GLI ORGANI

1. IL CONSIGLIO
La norma riserva funzioni di “indirizzo e controllo politico amministrativo”.
Compete, quindi, al Consiglio scegliere fra le diverse opzioni amministrative cosa privilegiare e gli strumenti amministrativi utilizzabili.
Spetta al Consiglio definire l’orientamento strategico di fondo dell’Azienda, definendone “l’identità effettiva o ricercata evidenziando che cosa l’Azienda fa o vuole fare, perché lo fa o lo vuole fare, come lo fa o lo vuole fare”; vale a dire le finalità e gli obiettivi che quest’ultima si propone di perseguire in relazione alla cura degli interessi facenti capo alle comunità territoriali di riferimento.
Il Consiglio risulta essere pertanto il massimo organo istituzionale dell’Ente locale, rappresentativo della collettività locale in quanto eletto direttamente dal corpo elettorale.
In particolare, in base all’art. 42 del D. Lgs. 267/2000 le competenze riservate al Consiglio sono sostanzialmente di 3 ordini:
 A tale organo spetta la potestà normativa, di pianificazione programmazione con l’approvazione degli statuti, dei regolamenti, dei documenti di pianificazione, dei bilanci e degli altri documenti di carattere finanziario, economico e patrimoniale;
 Risulta poi avere competenze in merito all’assetto istituzionale dell’Ente locale, sia dal punto di vista delle forme associative che da quello del decentramento territoriale e della partecipazione dei cittadini;
 Vengono poi ancora attribuiti i poteri di scelta delle forme di gestione dei servizi pubblici locali, in tale ambito definendo le competenze riguardanti gli organismi, gli Enti, le aziende e le società che svolgono la loro attività per conto dell’Ente locale.
La composizione numerica del Consiglio viene poi determinata, in rapporto alla dimensione demografica comunale provinciale. Il mandato amministrativo dell’Organo consigliare dura 5 anni ed i componenti Consiglieri hanno il diritto di iniziativa su ogni questione sottoposta all’attenzione consiliare, presentando interrogazioni e mozioni, nonché potendo ottenere dagli uffici dell’Ente, nonché dalle loro aziende ed organismi indipendenti tutte le informazioni e le notizie, utili all’espletamento del loro mandato.

2. IL SINDACO
Riceve l’investitura popolare e viene eletto sulla base di un programma che dovrà realizzare durante il quinquennio in cui resta in carica (Programma di Mandato / Bilancio di Mandato).
Il Sindaco risulta essere un organo monocratico del Comune nel quale si realizza un’unione di uffici: infatti il Sindaco è contemporaneamente a capo dell’Amministrazione comunale ed Ufficiale di Governo.
L’elezione avviene contestualmente a quella del Consiglio, in base ad un formulato programma elettorale reso noto ai cittadini.
Per permettergli di concretizzare operativamente gli obiettivi programmatici, il Sindaco può nominare e revocare:
- gli Assessori che con lui comporranno la Giunta;
- il Segretario;
- il Direttore Generale;
- i Rappresentanti del Comune presso Enti, Aziende ed Istituzioni, sulla base degli indirizzi definiti dal Consiglio;
- i Responsabili degli Uffici e dei Servizi;
- le Persone alle quali affidare incarichi dirigenziali e di collaborazione esterna.
Il Sindaco sovrintende al funzionamento, quindi, dei servizi e degli uffici ed all’esecuzione degli atti, nonché all’espletamento delle funzioni statali e regionali trasferite oppure delegate al Comune.
La Legge individua nel Sindaco “il Responsabile dell’Amministrazione”; la normativa, evidenzia una chiara relazione tra Mandato – Potere – Responsabilità, cioè di Accountability fra Collettività amministrata ed il suo primo Rappresentante.

È il Sindaco che, nel rinnovato modello istituzionale dell’Azienda pubblica territoriale locale, si configura come il soggetto cui fa capo l’onere primario di rispondere alla collettività amministrata per i risultati conseguiti in termini di efficienza, efficacia, qualità ed equità nella realizzazione delle politiche pubbliche e nell’approntamento e resa dei servizi.
In tal senso rileva sempre più la relazione di causalità fra mandato popolare ad amministrare e dimostrata capacità di gestione economica di tutte le risorse pubbliche.
Infine il Sindaco adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, i provvedimenti contingenti ed urgenti per prevenire ed eliminare gravi pericoli che possano minacciare l’incolumità dei cittadini.

3. LA GIUNTA
È l’Organo di governo dell’Azienda pubblica locale.
È composta dal Sindaco e dagli Assessori da lui nominati, aventi una “delega” per una o più funzioni dell’Amministrazione locale ed il cui numero varia a seconda della dimensione demografica del Comune.
In tale collocazione gli Assessori sono collaboratori del Sindaco e da lui dipendono.
La delega assessorile attribuita dal Sindaco ha carattere fiduciario e può essere, in ogni momento, revocata.

La Giunta è organo a “competenza residuale”, nel senso che compie tutti gli atti che, a norma di Legge o Statuto, non rientrano nelle competenze del Consiglio, del Sindaco, degli Organi di decentramento, del Segretario comunale e dei Dirigenti. Provvede ad attuare gli indirizzi generali deliberati dal Consiglio, svolgendo un’attività propositiva nei confronti dello stesso, esercita infine al potestà regolamentare con l’adozione del Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi.
Compito di grande rilevanza, quale Organo di governo, è il definire, ogni anno, la bozza del Bilancio Annuale, Pluriennale e della Relazione Previsionale Programmatica ed i contenuti del Piano Esecutivo di Gestione, delegando ai Dirigenti i contenuti della gestione aziendale e determinandone le performance.

IL MANAGEMENT

1. I DIRIGENTI
In analogia con quanto avviene pre le altre amministrazioni pubbliche, anche l’organizzazione amministrativa degli Enti locali si attiene a due principi di fondo, consistenti, da un lato nella privatizzazione del pubblico impiego, nell’altro osservando il principio della distinzione tra politica-amministrazione e gestione in forza del quale agli Organi di governo spetta la determinazione negli indirizzi amministrativi e delle politiche degli Enti, mentre i contenuti della gestione vengono riservati alla Dirigenza.
Compete ai Dirigenti la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, attuabile mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
Spetta, pertanto, ai Dirigenti:
- la direzione degli uffici e dei servizi;
- la responsabilità delle procedure di appalto e di concorso;
- la stipula dei contratti;
- gli atti dei gestione finanziaria, compresi gli accertamenti delle Entrate e gli impegni delle Spese;
- gli atti di amministrazione e gestione del personale;
- tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non inclusi, espressamente, dalla Legge e dallo Statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico amministrativo degli Organi di governo, oppure non rientranti tra le funzioni del Segretario o del Direttore generale.

Nell’Istituto pubblico territoriale si è affermato, quindi, un modello di Azienda consono ai dettati della dottrina economico-aziendale, in cui si distinguono nettamente le funzioni di Indirizzo, di Governo e Controllo, da quelle di Gestione.
Peraltro, lo Statuto può prevedere “la copertura dei posti di responsabili dei Servizi o Uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico e, con deliberazione motivata, di diritto privato”.
Pertanto i Dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva in relazione agli obiettivi gestionali dell’Ente, della correttezza amministrativa, dell’efficienza e dei risultati della gestione.

2. IL DIRETTORE GENERALE
Il Legislatore, definendo la figura del Direttore generale, ha voluto identificare colui il quale spetta di armonizzare l’attività dei Dirigenti, nonché fungere da anello di congiunzione fra la Politica e la Dirigenza.
La figura, se prevista, viene nominata al di fuori della dotazione organica e con contratto di tipo privatistico a tempo determinato.
Le funzioni primarie sono attuare gli Indirizzi e gli Obiettivi stabiliti dall’Organo di governo, secondo le direttive impartite dal Sindaco, sovrintendere alla gestione dell’Ente e perseguire livelli ottimali di efficacia e di efficienza.
Con queste competenze specifiche, il Direttore Generale redige la proposta di Piano Esecutivo di Gestione e predispone il Piano dettagliato degli Obiettivi gestionali.
Questi documenti si raccordano con il Bilancio preventivo, completando così un percorso che, partendo dalla Giunta, attraverso il Direttore generale arriva fino alla Dirigenza.

Altro compito del Direttore generale risulta essere quello di impostare e presidiare l’insieme degli strumenti di valutazione delle performance della dirigenza che risultano essere individuati dai contratti collettivi nazionali quali aspetti fondamentali della gestione del personale e di valorizzazione delle risorse umane.

Quest’ultimo aspetto concreta uno dei compiti fondamentali della direzione generale, in un contesto di combinazione ottimale dei fattori produttivi dell’Ente e dei rapporti da tenere con il Sindaco, la Giunta ed il Consiglio, in funzione della traduzione in azioni delle indicazioni politico strategiche ed amministrative.
Il suo incarico è di natura squisitamente fiduciaria e non può eccedere la durata del mandato del Sindaco in carica.

3. IL SEGRETARIO COMUNALE E PROVINCIALE
La figura del Segretario è stata profondamente rivista dalla normativa di riforma che è stata emanata a far tempo dal 1990.
Il Segretario comunale, prima Funzionario statale, ora Dirigente che viene nominato dal Sindaco fra gli iscritti ad un apposito Albo per un periodo pari a quello del proprio mandato; svolge “compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’Ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle Leggi, allo Statuto ed ai Regolamenti”.

Le competenze operative del Segretario si sostanziano (art. 97 D. Lgs. 267/2000):
 Nella assistenza giuridico amministrativa agli organi dell’Ente in ordine alla conformità dell’azione da essi posta in essere alla Legge, allo Statuto ed ai Regolamenti;
 Nella partecipazione con funzioni consuntive, referenti e di assistenza alle riunioni del Consiglio e della Giunta, curandone la verbalizzazione;
 Nel rogare tutti i contratti nei quali l’Ente è parte ed autenticare le scritture private e gli atti unilaterali nell’interesse dell’Ente.
Ulteriori funzioni sono attribuite al Segretario nell’ipotesi in cui il Sindaco non abbia nominato il Direttore generale, nel qual caso “sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei Dirigenti e ne coordina l’attività”.
Ulteriori compiti amministrativi possono essere attribuiti al Segretario; tale attribuzione, però, deve essere prevista dallo Statuto e dal Regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi aziendali.

L’ORGANO DI CONTROLLO INTERNO – IL COLLEGIO DEI REVISORI
Il Collegio dei Revisori è chiamato a svolgere compiti estremamente differenziati, ma nel medesimo tempo anche assai analitici, che hanno per oggetto l’intera attività gestionale dell’Ente, considerata negli atti attraverso i quali si realizza, ma anche nei risultati a cui perviene.
Tali compiti possono essere delineati nel seguente modo:
1) di vigilanza (preventiva e consuntiva) sulla regolarità contabile e finanziaria;
2) di vigilanza sulla regolarità economica (da realizzarsi sia in via preventiva che consuntiva); si tratta di un controllo che viene riferito a quelle parti della normativa che si propongono di realizzare il “buon andamento dell’amministrazione” e fa necessariamente riferimento a principi, tecniche, strumenti e procedure che sono propri dell’economia aziendale;
3) di supporto e collaborazione nei confronti del Consiglio, nella sua funzione di controllo ed indirizzo.

IL CONTROLLO CONTABILE
Il controllo contabile viene definito come l’insieme di operazioni attraverso le quali il Collegio dei Revisori verifica gli atti dell’Ente alla luce delle Norme di Legge, di Statuto, nonché dei Principi contabili generalmente accettati.
Tale verifica può essere collegata ai documenti contabili dell’Ente di maggiore rilievo ed in tal senso si parla di attività di revisione:
- in sede di Bilancio;
- in corso di Esercizio;
- in sede di Rendiconto.
Effettuare una verifica sul Bilancio preventivo e sui suoi allegati, significa effettuare un controllo sulla formalizzazione dell’intero Processo di pianificazione, programmazione e di Bilancio svolto dagli Organi attivi dell’Ente, tenendo conto che sui dati esposti nei Documenti di piano e programma e sui Documenti finanziari si imposta, successivamente, l’operato della Dirigenza e si misura la responsabilità degli Amministratori.
La verifica contabile in corso di esercizio, riguarda il controllo di tutti quegli atti, aventi un riflesso contabile, effettuati dall’Ente, traducendosi la stessa nella verifica della correttezza sia formale che sostanziale delle procedure messe in atto, nel duplice profilo di rispetto delle Norme legislative in vigore che dei Principi di buona amministrazione.
In particolare, come oggetto di controllo, si pongono le procedure per l’acquisizione delle entrate e per l’erogazione delle spese; le regole sui limiti sulla gestione dei beni e la relativa contabilità; la regolarità del procedimento, la completezza della documentazione e la regolarità degli adempimenti fiscali.
L’analisi in sede consuntiva viene descritta come una “fotografia della gestione” e come la sintesi dell’intero processo gestionale e contabile, presupponendo le analisi già effettuate a livello previsivo ed in corso di esercizio.

IL CONTROLLO ECONOMICO SULLA GESTIONE
Il controllo economico sulla gestione ha lo scopo di determinare se l’Ente gestisca ed utilizzi le risorse finanziarie, umane ed i beni patrimoniali, secondo criteri economici.
Questo tipo di intervento di revisione si pone in termini strumentali rispetto alla funzione di collaborazione del Collegio con il Consiglio dell’Ente.
Finalità di questa revisione, dunque, è l’accertamento del rispetto dei Principi aziendalistici che devono essere sottesi all’attività dell’Ente locale.
Pertanto si dovranno osservare le seguenti relazioni:
- la capacità di massimizzare l’utilizzo dei beni a disposizione: minore sarà il volume dei beni o servizi consumati, a parità di risultato, più “efficiente” sarà il processo produttivo ed operativo;
- il secondo profilo di grande rilevanza consiste nel confronto tra l’output ottenuto e l’output programmato; in questo senso la dimensione dell’ “efficacia” potrà essere interpretata come:
• il grado di raggiungimento degli obiettivi,
• il livello di soddisfazione degli utenti;
- il livello dell’ “economicità”, infine, coinvolge la dimensione monetaria con cui l’input e l’output vengono misurati, ovvero i costi ed i ricavi generati dai processi produttivi.
CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE IN TEMA
DI SISTEMA INFORMATIVO CONTABILE DELL’AZIENDA PUBBLICA

Un sistema contabile informativo, inteso “insieme ordinato di rilevazione dei valori d’azienda”, può essere analizzato e descritto in termini di fine, di oggetto e di metodo.
In prima approssimazione si può affermare che i sistemi contabili / informativi:
- hanno la finalità di fornire “ai portatori di interessi esterni all’azienda” quanto al soggetto economico, nuove conoscenze, nuove informazioni;
- assumono come oggetto il sistema dei valori generati dallo svolgimento delle operazioni aziendali;
- in termini di metodo, si avvalgono del “conto” , degli indicatori, di serie statistiche. quale strumento di raccolta dati.

Si tratta, evidentemente, di omogeneità molto generali: gli aspetti di fine, oggetto e metodo, infatti, possono assumere configurazioni diverse, generando così nel complesso sistemi diversi.

Ciò essenzialmente perché, essendo diversificato il sistema dei valori, sistema generale d’azienda, le sue caratteristiche sono strettamente correlate alla natura delle finalità perseguite e dei processi tecnici ed economici attuati dall’azienda cui esso pertiene.

Il Sistema Contabile dell’Istituto Pubblico Territoriale
Rispetto alle Imprese, gli istituti pubblici territoriali manifestano rilevanti specificità in termini di:
- natura dei processi economici attuati: di produzione per l’impresa, di produzione e di consumo per l’istituto pubblico territoriale;
- composizione del soggetto economico: il soggetto economico nell’impresa è costituito dai portatori di capitale risparmio e di lavoro, nell’azienda composta pubblica dai portatori di lavoro e da “tutti i membri della popolazione riunita in comunità territoriale”;
- aspettative del soggetto economico e conseguente traduzione operativa del concetto di economicità:
le finalità istituzionali dell’impresa sono essenzialmente rappresentate dalla produzione di soddisfacenti remunerazioni del capitale e del lavoro; quelle dell’azienda composta pubblica si riassumono nel soddisfacimento dei bisogni pubblici, nella redistribuzione della ricchezza e nella remunerazione dei collaboratori.

Nel sistema contabile attualmente presente negli istituti pubblici territoriali, peraltro, lo scopo di misurazione, seppur mediata dalle condizioni di economicità della gestione, riveste un’importanza assai limitata, mentre il ruolo principale è stato assunto dalla cosiddetta “finalità autorizzatoria” (contabilità finanziaria).
Più precisamente, ai rappresentanti del soggetto economico (gli organi politici) spetta la definizione a priori nel Bilancio dell’ammontare complessivo di risorse finanziarie da destinare al soddisfacimento dei bisogni pubblici.
Lo strumento tecnico per realizzare tale scopo è rappresentato dall’approvazione formale da parte degli organi politici di “Bilancio preventivo”.
Pertanto, mentre nell’impresa le determinazioni preventive assolvono ad una funzione di indirizzo e programmazione e non rappresentano un vincolo rigido alla gestione, nell’istituto pubblico gli organi cui è demandato lo svolgimento dell’attività amministrativa non potranno svolgere operazioni se non nei limiti in cui i valori da esse suscitati rispettino i limiti delle assegnazioni definite dalle scelte compiute a preventivo dagli organi rappresentativi del soggetto economico.
Naturalmente esiste la possibilità di modificare i vincoli definiti in sede di approvazione del bilancio preventivo allo scopo di tener conto di esigenze manifestatesi nel corso della gestione; tali modificazioni devono però essere decise dagli organi rappresentativi del soggetto economico e devono mantenere l’ammontare delle uscite entro il limite rappresentato dalle risorse finanziarie disponibili ( Principio del Pareggio di Bilancio).

Il prevalere della funzione autorizzativa ha conseguenze assai rilevanti in termini di metodo ed in particolare:
a) di momento di rilevazione e di natura dei valori rilevati;
b) di tecniche di rilevazione dei valori e di compo¬sizione delle sintesi di esercizio;
c) di modalità di classificazione dei valori.
a) Per quanto, riguarda il momento di rilevazione, esso si correla alle fasi formali dei processi di entrata e di uscita. In particolare, i momenti normalmente prescelti sono:
- quello in cui sorge giuridicamente il diritto ad acquisire un’entrata (“accertamento”) e l’obbligo a sostenere un’uscita (“impegno”);
- quello in cui si verifica la variazione monetaria (“riscossione” per l’entrata, “pagamento” per l’uscita).

Sono infatti questi i momenti in cui si determina l’ammontare di risorse effettivamente destinato allo svolgimento delle funzioni attribuite all’istituto pubblico e che si manifestano con maggiore chiarezza le scelte in merito alle tipologie di “attese” da soddisfare, alle priorità ad esse assegnate, alle modalità di loro soddisfacimento.

b) Quanto alle tecniche di rilevazione e di composizione delle sintesi di esercizio, la prima si configura come “semplice” (contrapposta a “duplice”) perché si limita a rilevare le variazioni numerarie e non le variazioni non numerarie ad essa correlate ed anche per il mancato ricorso a stime e congetture.
Data la predominanza della finalità autorizzativa, tuttavia, il ricorso a stime e congetture in sede di composizione delle sintesi sarebbe poco rilevante e addirittura incoerente.

c) Con riferimento alla modalità di classificazione dei valori, infine, anch’esse risultano pienamente coerenti con le finalità di tipo autorizzativo.
Le singole variazioni numerarie vengono raccolte in classi estremamente analitiche denominate risorse ed interventi ed è rispetto a ciascun intervento che l’organo politico, al momento dell’approvazione del bilancio preventivo, definisce i limiti di spesa.

Gli interventi vengono poi aggregati in classi più ampie in base alla natura delle fonti e poste finanzarie e dei fattori produttivi acquisiti (classificazione economica), alla destinazione di tali fattori (classificazione funzionale) e agli organi cui compete la facoltà di accertare entrate ed impegnare uscite (classificazione amministrativa).

In passato la presenza di processi semplici da un lato poneva limitate esigenze di osservazione economica della gestion, dall’altro permetteva ad un sistema contabile di tipo autorizzativo di limitare le risorse impiegate e guidarne l’allocazione fra funzioni alternative senza incidere negativamente sulle modalità di svolgimento della gestione stessa.
Nella situazione attuale, invece, in cui i processi svolti, le funzioni assolte, le interdipendenze fra i diversi istituti pubblici presentano una complessità assai maggiore, rispetto dei vincoli e perseguimento delle finalità istituzionali risultano spesso inconciliabili.
Realizzabile e potenzialmente efficace è la sviluppo di meccanismi di responsabilizzazione economica.
Sul piano generale, ciò richiede il ricorso a logiche e processi di natura manageriale e si realizza:
- ex-ante, attraverso l’individuazione delle variabili controllato dall’azienda pubblica, la definizione di regole che leghino effettive conseguenze (soprattutto di natura economica) agli squilibri riconducibili a decisioni dell’azienda stessa;
- ex-post, alla rilevazione del valori a consuntivo, all’analisi degli scostamenti, ed all’applicazione delle regole definite ex ante.
La responsabilizzazione economica implica l’accoglimento anche negli istituti pubblici della distinzione fra informazione ai fini interni ed informazione a fini esterni, attraverso la distinzione delle necessità informative, dei soggetti interessati e degli strumenti utilizzabili.

I PRINCIPI CONTABILI DI BILANCIO SECONDO LE NORME CONTENUTE NELL’ORDINAMENTO FINANZIARIO E CONTABILE
E SECONDO L’OSSERVATORIO PER LA FINANZA E LA CONTABILITÀ
DEGLI ENTI LOCALI

I PRINCIPI CONTABILI constano in criteri, procedure, metodi di applicazione che stabiliscono l’individuazione dei fatti di gestione da registrare, le modalità di contabilizzazione degli eventi, i criteri di valutazione e quelli di esposizione dei valori nel sistema di Bilancio, funzionali allo svolgimento dei processi di programmazione e controllo.

I principi contabili contenuti nell’art. 162 del TESTO UNICO DELLE LEGGI SUGLI ENTI LOCALI hanno valenza generale e devono informare, quindi, tutto il sistema di Bilancio e non solo i documenti previsionali.

Gli stessi risultano essere, secondo l’intendimento del Legislatore, di carattere inderogabile.

Norme contabili
Sono vincolanti per tutti gli Operatori in quanto tutelano, direttamente, gli interessi di terzi e regolano le operazioni di gestione esterna.
Hanno il carattere di astrattezza e di generalità, venendo definite secondo un processo deduttivo.
Nel settore pubblico hanno anche lo scopo di regolare i rapporti tra poteri ed organi.

I PRINCIPI CONTABILI DI REDAZIONE DEL BILANCIO SECONDO LE NORME CONTENUTE NEL TESTO UNICO DELLE LEGGI SUGLI ENTI LOCALI (D.LGS. 267/2000)

Principio di bilancio Descrizione
Unità Il totale delle Entrate deve finanziare il totale delle spese, salvo le eccezioni di legge
Annualità Le previsioni si devono riferire ai fatti gestiona¬li che si verificheranno nell’anno solare di riferimento
Universa¬lità La gestione finanziaria è unica come il relativo Bi¬¬lancio di previsione: sono vietate le gestioni di Entrate e di Spese al di fuori del documento Bilancio
Integrità Tutte le entrate sono iscritte in Bilancio al lordo delle spese eventualmente ad esse con¬nes¬se, così come tutte le spese sono iscritte in bilancio integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate
Veridicità La valutazione delle Entrate e delle Spese deve essere effettuata secondo le conoscenze e la documentazione a disposizione alla data della stesura e di approvazione del Bilancio. Le informazioni, pertanto, devono essere attendibili, veritiere e corrette, secondo il principio internazionale del “True and Fair View”
Pareggio finanziario Consta nel pareggio del documento Bilancio secondo la competenza finanziaria
Pubblicità Si sostanzia nell’assicurare ai cittadini ed agli orga¬nismi di partecipazione la conoscenza dei con¬tenuti significativi del Bi¬lan¬cio annuale e dei suoi allegati secondo le moda¬lità previste dallo Statuto e dai Regola¬menti

Principi contabili relativi ai documenti del Sistema di Bilancio

PRINCIPI STABILITI DALL’ART. 151 DEL D.LGS. 267/2000 PRINCIPI DEFINITI DALL’OSSERVATORIO PER LA FINANZA E LA CONTABILITÀ DEGLI ENTI LOCALI ALTRI PRINCIPI RELATIVI AL SISTEMA DI BILANCIO DEGLI ENTI LOCALI
Unità
Annualità
Universalità
Integrità
Veridicità
Pareggio finanziario
Pubblicità Comprensibilità
Significatività e rilevanza
Informazione attendibile
Coerenza
Attendibilità e Congruità
Ragionevole Flessibilità
Neutralità
Prudenza
Comparabilità
Competenza finanziaria
Competenza economica
Conformità a corretti principi contabili
Verificabilità dell’informazione Buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione – art.97 Costituzione
Compatibilità delle previsioni di Spesa – art.153 - c.IV - D.Lgs. 267/2000
Divieto di chiudere in disavanzo la situazione economica
Divieto di chiudere in disavanzo il finanziamento degli Investimenti
Pareggio dei Servizi per conto terzi
Pareggio delle Entrate e delle Uscite per anticipazione di Tesoreria
Rispetto del Patto interno di Stabilità
Continuità e costanza dei criteri di valutazione – Codice Civile

Principi contabili dell’Osservatorio
La loro applicazione non è obbligatoria ma, in quanto costruiti secondo conoscenze tecnico scientifiche e richiamati dalla normativa in vigore, costituiscono, comunque, un quadro sistematico a cui gli Operatori devono tendere ed in particolare i Responsabili dei Servizi finanziari.
Hanno lo scopo di interpretare le norme e di collegarle tra di loro in modo sistematico.
Vengono costruiti secondo un processo induttivo (dalle migliori pratiche all’applicazione generalizzata).
Hanno lo scopo di dare una rappresentazione corretta della situazione finanziaria ed economico – patrimoniale dell’Azienda.

I principi contabili, proposti dall’ “Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti Locali”, hanno l’intendi¬mento e la funzione di interpretare in chiave tecnica le norme di legge, in tema di ordinamento finanziario e contabile.

Tali principi si ispirano alle indicazioni emesse dal Public Sector Commetee (PSC), Comitato permanente costituito dall’International Federation of Accountants (IFAC) di cui fanno parte ben 116 Stati diversi e che fino ad oggi ha emanato 20 principi contabili internazionali, sostanzialmente in linea con le indicazioni predisposte per le Aziende private.

Peraltro il PSC è stato istituito per armonizzare, a livello mondiale, le metodiche di comunicazione economico-finanziarie del settore pubblico; in particolare i principi proposti dall’ “Osservatorio” tengono conto delle indicazioni contenute in “Preface to International Public Sector Accounting Standard” e dell’ “International Public Sector Accounting Standard”, facendole proprie per la parte di compatibilità con l’ordinamento italiano delle Amministrazioni pubbliche territoriali.

I principi contabili proposti dall’Osservatorio costituiscono i fondamenti e le regole generali che devono essere applicate alle singole poste del sistema di Bilancio e risultano essere i seguenti.

I PRINCIPI CONTABILI EMANATI

Parte generale - FINALITÀ E POSTULATI DEI PRINCIPI CONTABILI DEGLI ENTI LOCALI
Principio contabile n.1 - PROGRAMMAZIONE E PREVISIONE DEL SISTEMA DI BILANCIO
Principio contabile n.2 - GESTIONE DEL SISTEMA DI BILANCIO
Principio contabile n.3 – IL RENDICONTO DEGLI ENTI LOCALI
PRINCIPIO CONTABILE N.4 – IL BILANCIO CONSOLIDATO DEGLI ENTI LOCALI
Principio contabile – LINEE GUIDA PER LA RENDICONTAZIONE SOCIALE NEGLI ENTI LOCALI – approvato nella seduta del 7 giugno 2007

Le operazioni amministrative e gestionali, esaminate e descritte dai Principi contabili n.1, n.2 e n.3, si focalizzano, in particolare, su tre concetti:
sul coordinamento delle stesse a sistema;
sui Processi scaturenti dai comportamenti degli attori amministrativi, nella distinzione dei poteri;
sull’enfasi posta nella redazione ed articolazione di alcuni documenti: Piano generale di Sviluppo, Relazione previsionale programmatica, Piano Esecutivo di Gestione, Relazione al Rendiconto.

FINALITÀ E POSTULATI DEI PRINCIPI CONTABILI DEGLI ENTI LOCALI

COMPRENSIBILITÀ: il Sistema di Bilancio deve essere com¬prensibile e presentare una chiara classificazione delle voci finanziarie, economiche e patrimoniali; l’arti¬co¬lazione del sistema di Bilancio deve permettere la lettura per programmi, servizi e interventi e deve essere corredato da un’informativa supplementare che faciliti la comprensione e l’intelligibilità della simbologia contabile che deve essere contenuta nella Relazione Previsionale e Programmatica, nell’ambito del Bilancio di Pre¬visione e nella Relazione al Rendiconto della Gestione ricompresa nei Documenti di Consuntivo.

SIGNIFICATIVITÀ E RILEVANZA: un’informazione per essere utile deve essere significativa per le esigenze connesse al processo decisionale degli utilizzatori; in tal senso l’informazione è qualitativamente significativa ove sia in grado di essere utile agli utilizzatori al fine di consentire loro valutazioni sugli eventi passati, presenti e futuri.

INFORMAZIONE ATTENDIBILE: per essere attendibile l’in¬formazione deve rappresentare fedelmente le operazioni e gli altri eventi che intende esaminare, se è scevra da distorsioni ed in quanto, in ultima analisi, gli utilizzatori possano fare affidamento su essa.

 

COERENZA: si connette, a livello interno, strettamente al sistema di Bilancio nelle fasi conseguenti della Pianificazione, Programmazione, Previsione, negli atti di gestione e rendicontazione. La coerenza esterna comporta una connessione fra i contenuti della programmazione dell’Amministrazione territoriale locale, regionale e gli obiettivi generali di finanza pubblica.

ATTENDIBILITÀ E CONGRUITÀ: consta nel fatto che le entrate devono essere dimostrate con valutazioni, analisi, descrizioni e la congruità delle spese deve essere valutata in relazione agli obiettivi programmati, ai flussi di spesa passati ed anche tenendo conto degli impegni di spesa a livello pluriennale. Tale principio risulta essere essenziale per salvaguardare gli equilibri di Bilancio per la corretta gestione dell’Ente e deve essere oggetto di verifica dall’Organo di controllo interno dell’Ente.

RAGIONEVOLE FLESSIBILITÀ: consta nella possibilità di rendere modificabile i contenuti dei documenti di Piano e di Bilancio; facendo rilevare, peraltro, che un eccessivo ricorso agli strumenti di flessibilità, previsti dalla normativa contabile e finanziaria, deve essere considerato come un fatto negativo in quanto inficia l’attendibilità del processo di programmazione e rende poco credibile il sistema di Bilancio nel suo insieme.
NEUTRALITÀ: L’informazione contenuta nel sistema di Bilancio deve essere neutrale, ovvero scevra da distorsioni preconcette; quindi le informazioni contenute nei documenti di Bilancio non devono essere in grado di influenzare artificiosamente il processo di valutazione e decisionale, al fine di ottenere, volutamente, un predeterminato esito. L’imparzialità contabile, pertanto, richiede due requisiti essenziali: la competenza e la correttezza tecnica del procedimento di formazione del sistema di Bilancio; quindi la presenza di elementi soggettivi di stima non è condizione per far venire meno, concretamente, l’imparzialità e la verificabilità.

PRUDENZA: deve trovare applicazione in tutto il sistema di Bilancio. In conseguenza nel Bilancio di Previsione devono essere iscritte unicamente le Entrate che si prevede di accertare nel periodo amministrativo considerato, mentre nell’ambito delle Spese devono essere ricompresi tutti gli oneri che si prevedono di dover impegnare; nel Rendiconto il principio della prudenza si estrinseca, essenzialmente, nella regola secondo la quale i proventi non realizzati non devono essere contabilizzati, mentre tutti gli oneri, anche se non definitivamente sostenuti, devono essere riflessi nei prospetti contabili.

COMPARABILITÀ: consiste nel fatto che gli utilizzatori delle informazioni contenute nel sistema di Bilancio di un Ente locale, nel tempo, devono essere in grado di comparare e valutare la tendenziale situazione finanziaria, gli andamenti economici ed il mutamento della situazione patrimoniale.

Concretamente, nell’ambito dello stesso Ente, la comparabilità dei Bilanci, a date diverse, è possibile se sussistono le seguenti condizioni:
- la forma di presentazione deve risultare costante, nel senso che l’esposizione delle poste contabili deve essere uguale o almeno comparabile;
- i criteri di valutazione adottati devono essere mantenuti costanti, potendo essere giustificati eventuali cambiamenti unicamente da circostanze eccezionali; in ogni caso, dovendo adeguatamente illustrare e motivare l’effetto del cambiamento adottato sul risultato d’esercizio e sul versante del patrimonio netto.

COMPETENZA FINANZIARIA: il principio si sostanzia nel criterio con il quale le entrate e le spese vengono ricondotte al periodo amministrativo in cui, rispettivamente, sorge il diritto a riscuotere (accertamento) e l’obbligo a pagare (impegno).

COMPETENZA ECONOMICA: conseguenza di tale principio è che le operazioni amministrative e gestionali devono essere rilevate contabilmente ed attribuite all’esercizio al quale tali eventi si riferiscono, anche a prescindere dalla loro concretizzazione finanziaria. In tale contesto la determinazione dei risultati di esercizio implica un procedimento di identificazione, misurazione e correlazione di costi e ricavi relativi ad un esercizio; dando atto che le valutazioni economiche, riferite in particolare ai costi, sostanziano il procedimento informativo del valore.

CONFORMITÀ DEL COMPLESSIVO PROCEDIMENTO DI FORMAZIONE DEL SISTEMA DI BILANCIO AI CORRETTI PRINCIPI CONTABILI: tale principio si riferisce, analiticamente, a tutto il processo di formazione dei sistema di Bilancio.

VERIFICABILITÀ DELL’INFORMAZIONE: si sostanzia nel fatto che l’informazione, a livello finanziario, economico e patrimoniale, fornita dal sistema di Bilancio, deve essere verificabile, anche tenendo conto degli elementi di soggettività espressi ed attraverso un’indipendente ricostruzione del procedimento contabile.

Accanto ai criteri prima esplicati, se ne possono rinvenire altri complementari a quelli precedentemente citati:

BUON ANDAMENTO ED IMPARZIALITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: principio costituzionale che può essere interpretato come una vera e propria clausola generale relativa ai comportamenti che la Pubblica Amministrazione mette in campo, quindi inerente anche la corretta ed economica gestione delle risorse.

COMPATIBILITÀ DELLE PREVISIONI DI SPESA: sostanziantesi nel comportamento ascrivibile al Responsabile della Ragioneria dell’Ente che, in sede di segnalazione delle previsioni di Spesa dei vari servizi dell’Ente, deve verificarne la compatibilità rispetto alle risorse stanziate in Entrata.

DIVIETO DI CHIUDERE IN DISAVANZO LA SITUAZIONE ECONOMICA: consta nel fatto che il totale delle Entrate correnti debba coprire le Spese correnti e le quote capitale di rimborso dei finanziamenti e dei prestiti.

DIVIETO DI CHIUDERE IN DISAVANZO IL FINANZIAMENTO DEGLI INVESTIMENTI: riguarda la redazione e la gestione del Bilancio sul versante degli Investimenti, che pone a confronto le Entrate da Indebitamento, derivanti da Trasferimenti di capitale, da Alienazioni di beni, una eventuale quota dell’Avanzo di amministrazione, con le Spese in conto capitale classificate al Titolo II della parte Uscita.

PAREGGIO DEI SERVIZI PER CONTO TERZI: consta nella funzione compensativa delle partite in Entrata e in Spesa, sostanziantesi in operazioni finanziarie, da parte dell’Ente, per conto di soggetti terzi.

PAREGGIO DELLE ENTRATE E DELLE USCITE PER ANTICIPAZIONE DI TESORERIA: si connota con la necessità che l’indebitamento a breve, eventualmente richiesto ed ottenuto dal Tesorerie dell’Ente, debba essere restituito per intero e, quindi, classificato in eguale importo nel Titolo V dell’Entrata e nel Titolo III della Spesa.

RISPETTO DEL PATTO INTERNO DI STABILITÀ: principio riferibile alle norme contenute, di anno in anno, nella Legge Finanziaria dello Stato e riferentesi all’osservanza delle regole di Finanza pubblica connesse all’appartenenza all’Unione Europea.

CONTINUITÀ E COSTANZA DEI CRITERI DI VALUTAZIONE: principi tipicamente ascrivibili alle norme del Codice Civile dettate per le Imprese; nel contesto degli Enti locali, le stesse possono trovare un riferimento concreto nell’ambito della valutazione delle poste riguardanti, in particolare, il Patrimonio.

IL SISTEMA DEI DOCUMENTI DI PIANIFICAZIONE, PROGRAMMAZIONE, GESTIONE E CONTROLLO

Con le Leggi di riforma dell’ordinamento degli Enti locali, avvenute a far tempo dal 1990, sono state apportate molteplici innovazioni ai sistemi gestionali e contabili degli Enti locali.
Tra i tanti elementi di cambiamento quelli che meritano particolare attenzione riguardano:
a) il ciclo della pianificazione e controllo, come strumento di regolazione dei rapporti tra amministratori e dirigenti in osservanza del principio di separazione delle funzioni;
b) il concetto di sistema dei documenti di pianificazione e controllo.

IL CICLO DELLA PIANIFICAZIONE E CONTROLLO E I MODELLI DI RELAZIONE TRA AMMINISTRATORI E DIRIGENTI
Nell’amministrazione per atti il modello di relazione razionale tra amministratori e dirigenti assumeva precedentemente la configurazione rappresentata nella figura seguente:

MODELLO DI RELAZIONE TRA AMMINISTRATORI E DIRIGENTI
ISTRUTTORIA DELIBERAZIONE

AMMINISTRATORI

DIRIGENTI

NELL’AMMINISTRAZIONE PER ATTI

La separazione tra i ruoli riflette quella, interna al processo decisionale, tra la fase preparatoria ed istruttoria e la fase del perfezionamento formale dell’atto, coincidente con la deliberazione. La razionalità sottostante a tale modello è di tipo meramente legale.

Nell’amministrazione per programmi, il modello di relazione razionale prevede una delimitazione delle sfere di competenza basata sulla distinzione tra pianificazione, programmazione, gestione e controllo.

MODELLO DI RELAZIONE TRA AMMINISTRATORI E DIRIGENTI
NELL’AMMINISTRAZIONE DEI PROGRAMMI

PIANIFICAZIONE / PROGRAMMAZIONE
GESTIONE
CONTROLLO
AMMINISTRATORI
RPP, bilancio e PEG

Referto del controllo
DIRIGENTI

 

a) l’amministratore pianifica e programma la gestione;
b) il dirigente esercita autonomi poteri di spesa, assume atti a rilevanza esterna, esercita tutte le funzioni e le prerogative gestionali;
c) l’amministratore esercita un controllo di merito sulla dirigenza e ne valuta l’operato in termini di risultati ottenuti.

È evidente che il modello descritto sia riconducibile ad una razionalità prevalentemente di tipo economico-gestionale.

Tenuto conto del modello di relazione tra amministratori e dirigenti cui si vuole far riferimento, diviene di estrema rilevanza il concetto di SISTEMA DEI DOCUMENTI DI PIANIFICAZIONE E CONTROLLO.
Con il termine “sistema” si intende un insieme di documenti integrati dal punto di vista logico, strutturale temporale.
LA PIANIFICAZIONE STRATEGICA
La pianificazione strategica è il processo attraverso il quale si definiscono le finalità dell’ente, le principali linee strategiche ed i connessi limiti autorizzatori pluriennali di primo livello.

Alla pianificazione strategica sono associati i seguenti documenti: le linee programmatiche relative alle azioni ed ai progetti da realizzare nel corso del mandato (art. 46, c. 3 del Tuel), la relazione previsionale e programmatica e il bilancio pluriennale (artt. 170 e 171 del Tuel), il programma triennale dei lavori pubblici (art. 14 della L. 415/98).

LA PROGRAMMAZIONE
La programmazione è il processo attraverso il quale si identificano le linee programmatiche dell’ente ed i connessi limiti autorizzatori annuali di primo livello (per servizi/interventi e per programmi ed eventuali progetti).
Alla programmazione sono associati i seguenti documenti: la relazione previsionale e programmatica (relativamente al primo esercizio), il bilancio annuale di previsione (artt. 164, 165 e 170 del Tuel), l’elenco annuale dei lavori pubblici (art. 14 della L. 415/98).

IL BUDGETING
Il budgeting è il processo attraverso il quale si negoziano e definiscono gli obiettivi gestionali ed i connessi limiti autorizzatori di secondo livello (per obiettivi di gestione e capitoli di entrata e di spesa).
Lo strumento tipico di budgeting per gli Enti locali è il Piano Esecutivo di Gestione – P.E.G. (art. 169 del Tuel).

LA VERIFICA DELLO STATO DI ATTUAZIONE DEI PROGRAMMI
La verifica dello stato di attuazione dei programmi è un processo diretto ad accertare il grado di realizzazione delle finalità definite all’interno della relazione previsionale e programmatica.

Tale verifica è effettuabile grazie all’utilizzo di due documenti:

- il monitoraggio di attuazione dei Programmi, da effettuarsi con periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell’Ente locale e comunque almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun anno (art. 193, c. 2 del Tuel);

- il Rendiconto della gestione – comprende il conto del bilancio, il conto economico ed il conto del patrimonio (art. 227 del Tuel) – a cui è allegata (art. 227, c. 5, lett. a del Tuel) la relazione illustrativa dell’organo esecutivo che esprime le valutazioni di efficacia dell’azione condotta, sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi e ai costi sostenuti (art. 151, c. 6 del Tuel).
LE LINEE PROGRAMMATICHE PER AZIONI E PROGETTI

L’art. 46, c. 3, del Tuel fissa comportamenti in materia di linee programmatiche per azioni e progetti stabilendo che entro il termine fissato dallo Statuto, il Sindaco, sentita la Giunta, presenta al Consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato.

Tale documento di piano, il primo dopo l’insediamento di una nuova amministrazione, si caratterizza per il fatto di rappresentare:
- il piano strategico di mandato dell’Ente, definito sulla base del programma elettorale del Sindaco;
- un documento da concertare con gli Assessori e, anche se la legge non ne fa menzione, da verificare con i Dirigenti in tema di fattibilità tecnica (almeno di massima);
- la base di riferimento per la predisposizione degli strumenti ed atti di pianificazione, programmazione e budgeting (in tal senso hanno funzione autorizzatoria di tipo programmatico);
- il documento propedeutico alla definizione del bilancio di mandato (al termine del periodo amministrativo).

Dal punto di vista operativo è opportuno precisare che le linee programmatiche potrebbero venire strutturate per programmi in modo tale da rendere più agevole ed integrata la successiva stesura della relazione previsionale.

Ovviamente, non sarà necessario giungere ad un grado di approfondimento quale quello richiesto dalla sezione 3 del Dpr 326/87 (Programmi e Progetti).

Sarebbe però utile adottare, quantomeno, i seguenti elementi della struttura della sezione in oggetto:
- la descrizione del programma – nella quale occorrerà concentrarsi sui principali servizi da erogare;
- la motivazione delle scelte – che dovrà evidenziare le risultanze dell’analisi dei bisogni che hanno portato l’Ente a decidere per certe scelte politiche di mandato piuttosto che per altre.
Il taglio del documento sarà, naturalmente, marcatamente politico nel senso che lo stesso dovrà costituire l’esplicitazione a tutti gli attori organizzativi dell’indirizzo strategico dell’amministrazione.

La concretezza della sua stesura e la fattibilità e la compatibilità delle linee programmatiche adottate, potrà favorire:
- lo sviluppo dei programmi su base triennale all’interno della relazione previsionale e programmatica;
- la quantificazione finanziaria di tali programmi nei bilanci pluriennale ed annuale di previsione;
- la stesura del Piano Esecutivo di Gestione.
L’art. 42, c. 3 del Tuel stabilisce che lo Statuto disciplina i modi della partecipazione del Consiglio alla definizione, all’adeguamento e alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche per azioni e progetti.

Da quanto detto si trova la conferma della validità della tesi che ritiene tale documento la base per la stesura del bilancio di mandato e, in fase intermedia, del rendiconto di gestione di ciascun esercizio.

IL PIANO GENERALE DI SVILUPPO

L’art. 165 c.7 del T.U.E.L. prevede il Piano generale di sviluppo quale documento di pianificazione, da redigersi obbligatoriamente in connessione e successivamente alla discussione consiliare delle Linee programmatiche di mandato.
Tale documento comporta che il contenuto delle Linee programmatiche di mandato venga confrontato con le reali possibilità operative dell’Istituto pubblico territoriale locale ed esprima, per sommi capi, i contenuti dell’azione dell’Ente sul versante organizzativo e dei servizi da approntare, nell’ambito della durata del mandato amministrativo ricevuto, tenendo conto delle Risorse finanziarie necessarie ed acquisibili, degli Investimenti e delle Opere pubbliche da realizzare.

La sua predisposizione richiede che vengano prese in considerazione le tematiche riguardanti:

le necessità finanziarie e strutturali e le possibilità di finanziamento con Risorse correnti per l’espletamento dei Servizi che richiedano risorse aggiuntive rispetto a quelle già assegnate agli stessi;

la possibilità concreta di realizzazione degli investimenti e delle opere pubbliche, nell’arco del quinquennio, con indicazione delle risorse finanziarie e con una stima concreta di quante risorse di parte corrente siano richieste per la gestione e manutenzione delle opere realizzate;
la possibilità concreta e la sostenibilità del ricorso al mercato di capitali, stimandone l’onere e le possibilità di rimborso;

le ipotizzabili disponibilità di contributi, in conto capitale e di risorse rivenienti dall’alienazione di beni patrimoniali e dell’autofinanziamento, sul versante della realizzazione degli investimenti onerosi;

la compatibilità delle scelte prospettate con le norme attualmente previste e ragionevolmente prevedibili inerenti il rispetto del Patto di Stabilità interno.

Risulta chiaro che il piano, per essere concretamente concepito e strutturato, deve essere il frutto di azioni di confronto e di concreta concertazione tra gli indirizzi programmatici degli Amministratori e le competenze tecniche ed i poteri gestionali dei Dirigenti.

 

Comunque in tempo utile per dare concretezza alle previsioni del primo Bilancio annuale del mandato amministrativo ed antecedentemente alla definizione dei contenuti della programmazione triennale delle opere pubbliche.

Risulta, infine, scontato il fatto che il piano, nei suoi contenuti, possa essere cambiato ed adeguato in connessione con la Normativa, di tempo in tempo in vigore, con l’evoluzione delle Variabili economiche e sociali di riferimento e con le possibilità di cambiamento che gli Indirizzi amministrativi possono subire nel tempo.

A tal proposito, il principio contabile riguardante la “Programmazione e Previsione del Sistema di Bilancio” prefigura “l’indizione nella specifica sessione consiliare della programmazione, da tenere prima della decisione di Giunta sulla programmazione, che così ha un quadro generale di riferimento da parte dell’Organo competente”.

 

LA RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA

Le caratteristiche della relazione previsionale e programmatica conferiscono a tale documento un carattere duplice:
- di piano strategico, all’interno del quale definire lo scenario di riferimento (di bisogni, di priorità, di tendenze) entro il quale programmare;
- di piano operativo, centrato sui programmi di spesa e sugli obiettivi da raggiungere (“la finalità che si intende conseguire per ciascun programma”).

La lettura in chiave strategica del contesto ambientale è ciò che conferisce senso alle azioni programmatiche, inserendole in una visione di sintesi unitaria.
Due sono i contenuti fondamentali da illustrare:
- le caratteristiche generali della comunità amministrata e dei suoi bisogni nei tre profili della popolazione, del territorio e dell’economia insediata (domanda di interventi);
- le caratteristiche dei servizi dell’Ente (offerta di interventi).

Subito dopo devono essere individuati i vincoli agli interventi dal lato delle entrate, attraverso una “valutazione generale dei mezzi finanziari”. Siamo ancora, evidentemente, allo sfondo strategico.

Infatti la valutazione è “generale” – riguarda, cioè, grandi aggregati dell’entrata come entrate tributarie, contributi e trasferimenti correnti, entrate e proventi extra-tributari.
Nella definizione di tale quadro è necessario, quantomeno, da un lato, prevedere l’andamento delle entrate da trasferimenti e contributi e, dall’altro, esplicitare una politica delle entrate, che individui i margini di manovra finanziari e le principali scelte che ricadono nella sfera decisionale dell’Ente (politica dei tributi, tariffaria, delle dismissioni patrimoniali, dell’indebitamento, ecc.).

Al termine di queste valutazioni dovranno essere chiare le risposte alle seguenti domande:
- a fronte di un dato quadro ambientale e di una missione istituzionale, quali sono le aree di bisogno alle quali è necessario rispondere con l’offerta di interventi, beni o servizi?

- con l’attuale offerta di servizi, si riesce a soddisfare il bisogno e la domanda nelle varie aree strategiche? Quali sono le funzioni nelle quali è richiesto il consolidamento o lo sviluppo della presenza dell’Ente e quali invece le aree nelle quali è possibile ridurre l’offerta?

- la previsione dell’andamento delle entrate derivate consiglia di rivedere la politica delle entrate proprie? A fronte di risorse scarse o in diminuzione, quali sono i margini di autonomia finanziaria da attivare (tributi, tariffe, dismissioni patrimoniali) e quali le priorità di intervento?

Una relazione previsionale e programmatica strutturata in tal modo permetterà di:
- esplicitare con maggiore chiarezza le finalità espresse nelle linee programmatiche per azioni e progetti;
- garantire al consiglio una adeguata lettura delle strategie dell’Ente (per programmi);
- favorire la discussione del bilancio di previsione, mediante l’analisi congiunta del contenuto dei programmi e delle relative risorse;
- favorire la stesura degli emendamenti e delle connesse motivazioni;
- garantire il raccordo programmatico tra la pianificazione strategica, la programmazione e il budgeting (Piano Esecutivo di Gestione);
- avere a disposizione un documento concreto, propedeutico alla definizione delle linee guida e degli obiettivi del Piano Esecutivo di Gestione.
In tal senso è importante ricordare che la struttura del bilancio introdotta dal D.Lgs. 77/95 evidenzia la destinazione funzionale della spesa per grandi aggregati (funzioni, servizi e programmi), articolati secondo la natura economica della spesa stessa (titoli ed interventi).

STRUTTURA DELLA RELAZIONE PREVISIONE E PROGRAMMATICA

CARATTERISTICHE GENERALI DELLA POPOLAZIONE, DEL TERRITORIO, DELL’ECONOMIA INSEDIATA E DEI SERVIZI DELL’ENTE (SEZIONE 1)
ART. 170, C. 2 DEL TUEL DPR 326/98
La relazione previsionale e programmatica ha carattere generale.
Illustra anzitutto le ca¬rat¬teristiche generali del¬la popo¬lazione, del terri¬to¬rio, del¬l’e¬co-no¬mia in¬se¬diata e dei ser¬vizi del¬l’En-te, precisandone ri¬sor¬se umane, strumen¬tali e tecno¬logiche. Popolazione (quadro 1.1)
- Popolazione legale al censimento
- Popolazione residente alla fine del penultimo anno precedente (di cui maschi, femmine, nuclei familiari, comunità/convivenze)
- Popolazione al 1° gennaio del penultimo anno precedente
- Nati e deceduti nell’anno (saldo naturale)
- Immigrati ed emigrati nell’anno (saldo migratorio)
- Popolazione al 31 dicembre del penultimo anno precedente (di cui in fase prescolare, in età scuola obbligo, in forza lavoro, in età adulta e in età senile)
- Tasso di natalità e mortalità ultimo quinquennio
- Popolazione massima insediabile come da strumento urbanistico vigente
- Livello di istruzione della popolazione residente
- Condizione socio economica delle famiglie
Territorio (quadro 1.2)
- Superficie in Kmq
- Risorse idriche (laghi, fiumi e torrenti)
- Strade (statali, provinciali, comunali, vicinali ed autostrade)
- Piani e strumenti urbanistici vigenti
Servizi (quadro 1.3)
- Personale – qualifica, previsto in pianta organica e in servizio, suddiviso in area tecnica, economico-finanziaria, vigilanza e demografica/statistica (1.3.1)
- Strutture – asili nido, scuole materne, elementari e medie, strutture residenziali per anziani, farmacie, rete fognaria, depuratore, rete acquedotto, servizio idrico integrato, aree verdi, parchi e giardini, punti luce illuminazione pubblica, rete gas, raccolta rifiuti, discarica, mezzi operativi, veicoli, CED, PC, altre strutture – nell’esercizio e programmate (1.3.2).
- Organismi gestionali – consorzi, aziende, istituzioni, società di capitali, concessioni – nell’esercizio e programmate (1.3.3).
- Accordi di programma, patti territoriali e altri strumenti di programmazione negoziata – oggetto, soggetti partecipanti, impegni di mezzi finanziari, durata (1.3.4)
- Funzioni esercitate su delega dello Stato e della Regione – riferimenti normativi, funzioni o servizi, trasferimenti di mezzi finanziari, unità di personale trasferito, considerazioni in ordine alla congruità tra funzioni delegate e risorse attribuite (1.3.5).
Economia insediata (quadro 1.4)
- Considerazioni attuali e prospettiche relative all’economia insediata

FONTI DI FINANZIAMENTO (SEZ. II°)
ENTRATE
Entrate Trend Storico Programmaz annua % scostamento della col.4 rispetto alla col.3 Programmaz. pluriennale
Esercizio Esercizio Esercizio
in corso Anno Anno Anno
1 2 3 4 5 6 7
Tributarie
Contributi e trasferimenti correnti
Extratributarie
TOT. ENTRATE CORRENTI
Proventi oneri di urbanizzazione destinati a manutenzione ordinaria del patrimonio
Avanzo amministrazione applicato per spese correnti ............... ....... .......
TOT ENTRATE UTILIZZATE PER SPESE CORRENTI E RIMBORSO PRESTITI (A)
Alienazione e trasferimenti capitale
Proventi oneri di urbanizzazione destinati a investimenti
Accensione mutui passivi
Altre accensioni prestiti
Avanzo di amministrazione applicato per:
- fondo ammortamento
- finanziamento investimenti

TOT ENTRATE C/CAPITALE DESTINATE A INVESTIMENTI (B)
Riscossione crediti
Anticipazioni di cassa
TOT. MOVIMENTO FONDI (C)
TOTALE GENERALE ENTRATE (A+B+C)
Definito il problema strategico, è necessario articolare le risposte dell’Ente in modo più analitico e dettagliato, arrivando all’esplicitazione di:
a) denominazione dei programmi;
b) responsabili tecnico e politico;
c) descrizione;
d) motivazione delle scelte;
e) finalità in termini di investimento e di servizi di consumo;
f) risorse umane da impiegare e strumentali da utilizzare;
g) spesa per ciascun programma.

Si passa perciò alla fase della programmazione operativa.

RESPONSABILE DEL PROGRAMMA
Accanto alla denominazione del programma viene richiesto di indicarne il responsabile. Anche se la prassi ha spesso portato ad evidenziare il responsabile tra i tecnici, si ritiene tuttavia opportuno associare al programma anche la responsabilità politica dell’assessore; ciò in quanto, di fatto, è il singolo componente della giunta che presenta, per quanto attiene alla propria delega, la proposta di Bilancio in Consiglio.
Al dirigente sarà, successivamente assegnata, mediante il piano esecutivo, la responsabilità del conseguimento degli obiettivi di gestione.

DESCRIZIONE DEL PROGRAMMA
Vale concentrarsi sui servizi erogati per raggiungere le finalità del programma, in particolare quelli innovativi e specificare con quali interventi si intendono presidiare i bisogni della collettività;

MOTIVAZIONE DELLE SCELTE
L’attenzione dovrebbe essere posta sulle risultanze delle analisi della domanda, che portano l’Ente a decidere per una data tipologia di interventi piuttosto che per un’altra. Inoltre, si potrebbero esplicitare le ragioni di alcune scelte gestionali di grande rilievo senza tuttavia mai coinvolgere l’intervento del consiglio nella gestione.

FINALITÀ DA CONSEGUIRE
Le finalità da conseguire, sia in termini di investimento sia in servizi erogati, dovranno essere riportate:
- dandone una leggibilità triennale;
- evitando eccessivi riferimenti gestionali / procedurali e concentrandosi sugli interventi finali programmati;
- in modo tale da costituire un riferimento concreto per la stesura del piano esecutivo di gestione,

RISORSE UMANE DA IMPIEGARE E RISORSE STRUMENTALI DA UTILIZZARE
Il riferimento alla risorse da impiegare per la realizzazione del programma appare in contraddizione con le norme di organizzazione che chiariscono l’esclusività dei poteri dirigenziali in materia di gestione delle risorse e degli obiettivi ad esse associati, all’interno del settore di competenza.

Tuttavia, è utile fornire indicazioni generali al Consiglio in merito alle dotazioni di programma. Tali informazioni devono permettere una migliore lettura delle politiche dell’Ente senza irrigidire l’attività gestionale del Dirigente.

In tal senso sarebbe opportuno chiarire:
- le professionalità impiegate e le tipologie di dotazioni strumentali utilizzate per la gestione del programma. Tale informazione potrebbe evitare la puntuale definizione del numero e delle qualifica degli operatori coinvolti nonché delle singole attrezzature tecnologiche;
- eventuali significativi incrementi del personale e delle dotazioni strumentali, funzionali al conseguimento degli obiettivi del programma in oggetto.

SPESA
Considerazioni generali e motivata dimostrazione delle variazioni rispetto all’esercizio precedente.

Obiettivi degli organismi gestionali dell’Ente

 

QUADRO GENERALE DEGLI IMPIEGHI PER PROGRAMMA
Programma n° Anno ........... Anno ........... Anno ...........
Spese Correnti Spese per investimento Totale Spese correnti Spese per investimento Totale Spese correnti Spese per investimento Totale
consolidate di sviluppo consolidate di sviluppo consolidate di sviluppo
..........................................................................................
Totali

PROGRAMMI E PROGETTI (SEZIONE 3)
ART. 170, C. 3 E 4 DEL TUEL DPR 326/98
Per la parte spesa la re-lazione è redatta per pro¬grammi e per even¬tuali progetti (comma 3). Per ciascun programma è data specificazione: della finalità che si intende con-seguire, delle risorse umane e strumentali ad esso destinale, distinta¬mente per ciascuno degli esercizi in cui si articola il programma stesso ed è data specifica motiva-zione delle scelte adot¬tate (comma 4). - Considerazioni e motivata dimostrazione delle variazioni rispetto all’esercizio precedente (quadro 3.1).
- Obiettivi degli organismi gestionali dell’Ente (quadro 3.2).
- Quadro generale degli impieghi per programma – trend triennale delle spese correnti, consolidate e di sviluppo e delle spese per investimento (quadro 3.3).

Programma (quadro 3.4)
- Numero del programma;
- Numero degli eventuali progetti;
- Responsabile;
- Descrizione del programma (3.4.1);
- Motivazione delle scelte (3.4.2);
- Finalità da conseguire – investimento/erogazione di servizi di consumo (3.4.3);
- Risorse umane da impiegare (3.4.4);
- Risorse strumentali da utilizzare (3.4.5);
- Coerenza con il piano/i regionale/i di settore (3.4.6).
Risorse correnti e in conto capitale per la realizzazione del programma – entrate (quadro 3.5)
- Entrate specifiche (con evidenziazione della legge di finanziamento e del relativo articolo), proventi dei servizi e quote di risorse generali, per il triennio di riferimento.

Spesa prevista per la realizzazione del programma – impieghi
(quadro 3.6)
- Spese correnti, consolidate e di sviluppo e spese per investimento per il triennio di riferimento.
Progetto (quadro 3.7)
- Numero del progetto;
- Numero del programma di riferimento;
- Responsabile;
- Finalità da conseguire – investimento/erogazione di servizi di consumo (3.7.1);
- Risorse strumentali da utilizzare (3.7.2);
- Risorse umane da impiegare (3.7.3);
- Motivazione delle scelte (3.7.4).
Spesa prevista per la realizzazione del progetto – impieghi (quadro 3.8)
- Spesa correnti, consolidate e di sviluppo e spese per investimento per il triennio di riferimento.
Riepilogo programmi per fonti di finanziamento (quadro 3.9)
- Descrizione del programma;
- Spesa pluriennale (triennio);
- Legge di finanziamento e regolamento UE;
- Fonti di finanziamento.

IL BILANCIO ANNUALE DI PREVISIONE

In termini di definizione, il Bilancio annuale di Previsione costituisce la proiezione annuale delle Spese e delle Entrate relative ai Programmi ed agli eventuali progetti indicati nella Relazione Previsionale e Programmatica.
La sua natura risulta essere di carattere:
- Contabile,
- Preventiva,
- Finanziaria,
- Autorizzatoria.

In effetti, il momento fondamentale della rilevazione degli accadimenti di gestione si concretizza nella registrazione degli accertamenti di entrata e degli impegni di spesa. Si tratta, in particolare, di una registrazione che trova ragione nella dimensione giuridica dell’accadimento; quindi da tali presupposti, si può affermare che la previsione delle entrate e delle spese avviene secondo il principio della competenza finanziaria.

Per garantire il rispetto di tale principio, è necessario imputare ad un dato esercizio:
- le entrate, per le quali sorge il diritto di riscossione (l’ente si configura come creditore verso terzi);
- le spese per le quali sorge l’obbligo di pagamento (l’ente è debitore verso terzi).

In questo quadro, quindi, la contabilità non si interessa della misurazione delle risorse consumate, elemento essenziale del principio di competenza economica.

LA STRUTTURA
Il bilancio di previsione annuale è composto da due parti, relative rispettivamente all’entrata ed alla spesa.
L’entrata è articolata per:
- fonte di provenienza (titoli);
- tipologia (categoria);
- oggetto (risorse).

L’unità elementare del bilancio per l’entrata è la risorsa.

Il Dpr 194/96 definisce in modo puntuale titoli e categorie di entrata e rimanda alla totale discrezionalità degli enti la denominazione e la numerazione delle risorse in cui articolare le categorie stesse.

LA STRUTTURA DEL BILANCIO - PARTE ENTRATA
TITOLI CATEGORIE RISORSE
Titolo I
Entrate tributarie Categoria 1
Categoria ..
Categoria n Denominazione e numerazione propria definita dall’ente
Titolo II
Entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti Categoria 1
Categoria ..
Categoria n Denominazione e numerazione propria definita dall’ente
Titolo III
Entrate extratributarie Categoria 1
Categoria ..
Categoria n Denominazione e numerazione propria definita dall’ente
Titolo IV
Entrate derivanti da alienazioni trasferimenti di capitale, riscossione di crediti Categoria 1
Categoria ..
Categoria n Denominazione e numerazione propria definita dall’ente
Titolo V
Entrate derivanti da accensione di prestiti Categoria 1
Categoria ..
Categoria n Denominazione e numerazione propria definita dall’ente
Titolo VI
Entrate per servizi per conto di terzi

Per la spesa, invece, la classificazione è orientata ad evidenziare:
- natura (titoli e interventi);
- destinazione (funzioni, servizi e programmi).
Il Dpr 194/96 definisce in modo puntuale titoli, funzioni, servizi e interventi lasciando invece alla totale discrezionalità degli enti la denominazione e la numerazione dei programmi.

LA STRUTTURA DEL BILANCIO - PARTE SPESA
Titoli Funzioni e servizi Interventi

Titolo I
Spese correnti
Funzione 1
Funzione 2
Funzione 3
Funzione n

Servizio 1
Servizio ..
Servizio n Interventi
Acquisto di beni di consumo e/o materiali
Prestazioni di servizi
Utilizzo di beni di terzi
Trasferimenti
Interessi passivi e oneri finanziari diversi
Imposte e tasse
Oneri straordinari della gestione corrente
Ammortamenti di esercizio
Fondo svalutazione crediti
Fondo di riserva

Titolo II
Spese in conto capitale
Funzione 1
Funzione 2
Funzione 3
Funzione n

Servizio 1
Servizio ..
Servizio n Acquisizione beni immobili
Espropri e servitù onerose
Acquisto di beni per realizzazioni in economia
Utilizzo di beni di terzi per realizzazioni in economia
Acquisto beni immobili macchine e attrezzature
Incarichi professionali esterni
Trasferimenti di capitale
Partecipazioni azionarie
Conferimenti di capitale
Concessioni di crediti e anticipazioni

Titolo III Spese per rimborso di prestiti
Funzione 1 ----- Servizio 03 Rimborso di anticipazioni di cassa
Rimborso di finanziamenti a breve termine
Rimborso di quota capitale di mutui e prestiti
Rimborso di prestiti obbligazionari
Rimborso di quota capitale di debiti pluriennali
Titolo IV
Spese per servizi per conto terzi

Nel conto economico, gli ammortamenti sono determinati con i seguenti coefficienti:
a) edifici, anche demaniali, ivi compresa la manutenzione straordinaria al 3%;
b) strada, ponti ed altri beni demaniali al 2%;
c) macchinari, apparecchi, attrezzature, impianti ed altri beni mobili al 15%;
d) attrezzature e sistemi informatici, compresi i programmi applicativi al 20%;
e) automezzi in genere, mezzi di movimentazione e motoveicoli al 20%;
f) altri beni al 20%.

 

Intervento 09 – ammortamenti di esercizio

In merito a tale voce di bilancio, il D.Lgs. 77/95 ha introdotto una rilevante innovazione rispetto a quanto previsto dal precedente ordinamento contabile.

È da notare come, una volta iscritti in bilancio, gli ammortamenti perdano la loro nozione economica e si comportino, di fatto, come un accantonamento finanziario.

BILANCIO – PARTE ENTRATA
Risorsa Accer-tamenti ultimo eserci¬zio chiuso Previ¬-sioni definiti-ve eserci¬zio in corso Previsioni di competenza per l’esercizio al quale si riferisce il presente bilancio annotazioni
Codi¬ce e nu-mero Denominazione Variazioni Somme risul¬tanti
In aumento In diminuzione
1 2 3 4 5 6 7 8
Avanzo di
amministrazione
Di cui:
Vincolato
Finanziamento investimenti
Fondo Ammortamento
Non vincolato
TITOLO I
ENTRATE TRIBUTARIE
1 1 Categoria 1 – Imposte
……………………….

Totale Categoria 1 ..
1 2 Categoria 2 – Tasse
………………………..
Totale Categoria 2 ..
1 3 Categoria 3 – Tributi speciali ed altre entrate tributa¬rie proprie
…………………………
Totale Categoria 3 ..
Riassunto Titolo I – Entrate Tributarie
1 1 Categoria 1 …..
1 2 Categoria 1 …..
1 3 Categoria 1 …..
Totale Titolo I …….

 

TITOLO II
ENTRATE DERIVANTI DA CONTRIBUTI E TRASFERIMENTI CORRENTI
…………………………..
…………………………..
RIEPILOGO DEI TITOLI
Titolo I
Titolo II
Titolo III
Titolo IV
Titolo V
Titolo VI
Totale………………….
Avanzo di
amministrazione….
Totale generale
dell’entrata…………

LE CODIFICHE DELL’ENTRATA

 

BILANCIO – PARTE SPESA
Risorsa Accer-tamenti ultimo eserci¬zio chiuso Previ¬¬sioni definiti¬ve eserci¬zio in corso Previsioni di competenza per l’esercizio al quale si riferisce il presente bilancio annotazioni
Codi¬ce e nu-mero Denominazione Variazioni Somme risul¬tanti
In aumento In diminuzione
1 2 3 4 5 6 7 8
Disavanzo di amministrazione
TITOLO I
SPESE CORRENTI
01 Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo
Servizio 0101
Organi istituzionali, partecipazione e decentramento
Personale………………
Acquisto di beni di consumo
Prestazioni di servizi……………………
Utilizzo di beni di terzi………………………
Trasferimenti…………
Interessi passivi e oneri finanziari….……
Imposte e tasse……..
Oneri straordinari delle gestione corrente………………..
Ammortamenti di esercizio……………….
Totale……………………

Servizio 0102
Segreteria generale personale ed organizzazione
Personale………………
Acquisto di beni di consumo……………….
…………………………….
Totale……………………
Servizio ………………..
…………………………….
Totale ………………….
Totale Funzione 01..
……………………………
RIEPILOGO DEI TITOLI
Titolo I
Titolo II
Titolo III
Titolo IV
Totale……………………
Disavanzo di amministrazione…….
Totale generale della spesa……………

LE CODIFICHE DELLA SPESA

 

SPESE PER SERVIZI PER CONTO DI TERZI (TITOLO IV)
Le spese per servizi per conto di terzi si articolano direttamente in capitoli, la cui importazione è assolutamente speculare rispetto a quelli allocati al Titolo VI dell’entrata:
- capitolo 01 – ritenute previdenziali e assistenza al personale;
- capitolo 02 – ritenute erariali;
- capitolo 03 – altre ritenute al personale per conto terzi;
- capitolo 04 – restituzione di depositi cauzionali;
- capitolo 05 – spese per servizi per conto di terzi
- capitolo 06 – anticipazione di fondi per il servizio economato;
- capitolo 07 – restituzione di depositi per spese contrattuali.

 

ENTRATE Competenza SPESE Competenza
1 2 3 4
Titolo I - Entrate tributarie
Titolo II - Entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello Stato, della regione e di altri enti pubblici anche in rapporto all’eserci-zio di funzioni delegate dalla regione
Titolo III - Entrate extratributarie
Titolo IV - Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti
Titolo I – Spese correnti
Titolo II – Spese in conto capitale

 

Totale spese finali

Titolo III – Spese per rimborso di prestiti
Titolo IV – Spese per servizi per conto terzi

TOTALE

Disavanzo di amministrazione

 

TOTALE COMPLESSIVO SPESE

Totale entrate finali

Titolo V - Entrate derivanti da accensioni di prestiti
Titolo VI - Entrate da servizi per conto di terzi

TOTALE

Avanzo di amministrazione

 

TOTALE COMPLESSIVO DELLE ENTRATE

QUADRO RIASSUNTIVO

GLI EQUILIBRI PARZIALI PRINCIPALI

entrate correnti
(titt. I + II + III)
spese correnti
(tit. I)
rimborso mutui, prestiti obbligazionari, altri prestiti
(tit. III, int. 3+4+5)
situazione economica

alienazioni patrimoniali
(tit. IV, cat. 1)

trasferimenti di capitali da soggetti pubblici (tit. IV, catt. 2+3+4)

trasferimenti di capitali da soggetti privati (tit. IV, cat. 5)

entrate per mutui, prestiti obbligazionari, altri prestiti
(tit. V, catt. 3+4)

investimenti
(tit. II, int. 1 + …+9)

riscossione di crediti ed anticipazioni (tit. IV, cat. 6) concessione di crediti ed anticipazioni (tit. II, int. 10)
anticipazioni di cassa e finanziamenti a breve
(tit. V, catt. 1+2) rimborso di anticipazioni di cassa e finanziamenti a breve
(tit. III, int. 1+2)
entrate per conto terzi (tit. VI) spese per conto terzi (tit. IV)

LA PREDISPOSIZIONE DELLO SCHEMA DI BILANCIO

1) entro giugno. L’esecutivo definisce alcune linee guida per l’esercizio successivo. Le linee guida contengono indicazioni sia sulle finalità da perseguire, sia sulle disponibilità di risorse;
2) entro 31/08. I dirigenti, sulla base delle politiche e degli adattamenti gestionali in corso da un lato, delle linee guida predisposte dall’esecutivo dall’altro, formulano le proprie proposte;
3) settembre. L’esecutivo, tramite la ragioneria, verifica la coerenza delle proposte tra di loro e con le linee guida e dove necessario chiede ai dirigenti di modificare le proposte formulate;
4) entro 15/10. Le nuove proposte sono presentate in ragioneria;
5) entro 15/11. La ragioneria verifica la veridicità delle previsioni di entrata e la compatibilità delle previsioni di spesa avanzate dai vari servizi, secondo quanto disposto dalla normativa in vigore. Su questa base predispone poi un’ipotesi tecnica di Bilancio preventivo.
6) Entro 20/11. L’esecutivo procede alle scelte definitive e predispone lo schema di Bilancio preventivo, comprensivo di relazione previsionale e programmatica e Bilancio pluriennale.

L’APPROVAZIONE DA PARTE DEL CONSIGLIO

1) lo schema di Bilancio, con i suoi allegati, viene inviato all’organo di revisione. L’organo di revisione predispone una relazione in cui formula il proprio parere;
2) schema di preventivo, allegati e relazione dell’organo di revisione vengono presentati al consiglio;
3) i consiglieri possono presentare emendamenti. Questi emendamenti devono rispettare i principi di Bilancio, primi fra tutti il pareggio finanziario ed il cd equilibrio economico-finanziario;
4) il Bilancio deve essere approvato dal consiglio entro il 31/12 dell’esercizio precedente a quello cui si riferisce.
- il TU delle Leggi sull’ordinamento degli Enti Locali rinvia al regolamento di contabilità dell’ente la definizione di un “congruo termine” per ciascuno dei passaggi che precedono l’approvazione da parte del consiglio;
- in caso di mancata approvazione del Bilancio preventivo è previsto un meccanismo di controllo sostitutivo che può portare fino allo scioglimento del consiglio, alla conseguente decadenza del sindaco o presidente e della relativa giunta, e quindi all’effettuazione di nuove elezioni.
IL BILANCIO PLURIENNALE

Il Bilancio pluriennale costituisce la proiezione pluriennale delle Entrate e delle Spese relative ai programmi indicati nella Relazione previsionale e programmatica.

La sua natura risulta essere:
- contabile,
- previsionale,
- finanziaria,
- autorizzatoria.

CARATTERISTICHE DEL BILANCIO PLURIENNALE
- La sua redazione deve rispettare tutti i principi previsti per il sistema di bilancio dalla normativa in vigore, ad eccezione del principio dell’annualità.
- I valori sono riferiti ai singoli esercizi presi in conside¬ra¬zione; per il primo esercizio, gli stanziamenti coincidono con quelli del preventivo annuale.
- È aggiornato annualmente in sede di approvazione del Bilancio di previsione ed è di carattere scorrevole.
- Risulta essere un documento che articola, a livello finanziario, le decisioni di piano contenute nella Relazione previsionale e programmatica.
- Rispetto alla Relazione, per le Spese viene mantenuta la classificazione per programmi e la distinzione tra Spese consolidate, di sviluppo e di investimento; inoltre le Spese sono classificate per Titoli, Funzioni, Servizi ed Interventi.
- Le Entrate mantengono la classificazione prevista per il Bilancio annuale, quindi le stesse si articolano in Titoli, Categorie e Risorse.
- I valori finanziari contenuti nel Bilancio plurien¬nale sono espressi, in carenza di precise indicazioni amministrative, con riferimento ai periodi ai quali si riferiscono, tenendo conto del tasso di inflazione programmato, contenuto nel Documento statale di Programmazione Economica e Finanziaria – D.P.E.F. .

LA STRUTTURA DELL’ENTRATA
RISORSE Accertamenti ultimo esercizio chiuso Previsioni esercizio in corso PREVISIONI DEL BILANCIO PLURIENNALE 20..–20.. Annotazioni
20.. 20.. 20.. TOTALE
1 2 3 4 5 6 7 8
Avanzo di amministrazione

Di cui:
Vincolato
Finanziamento Investimenti Fondo Ammortamento Non Vincolato

TITOLO I
ENTRATE TRIBUTARIE
Categoria 1 – Imposte
……………………..
Totale Categoria 1 ………..

Categoria 2 – Tasse
…………………..
Categoria 3 – Tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie
…………….……
Totale Categoria 3 ………..

Totale TITOLO I ………….

TITOLO II
ENTRATE DERIVANTI DA CONTRIBUTI E TRASFERIMENTI CORRENTI ……… ……….
……………………..
RIEPILOGO DEI TITOLI
Titolo I
Titolo II
Titolo III
Titolo IV
Titolo V
Totale …………………………
Avanzo di amministrazione …

TOTALE GENERALE

 

LA STRUTTURA DELLA SPESA

INTERVENTI Impegni ultimo esercizio chiuso Previsioni definitive esercizio in corso PREVISIONI DEL BILANCIO
PLURIENNALE 20…-20… Anno-tazioni
20… 20… 20… TOTALE
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Disavanzo di amministrazione
TITOLO I
SPESE CORRENTI
Personale………….. CO
SV
T
Acquisto di beni di CO
consumo…………… SV
T
Prestazioni di servizi CO
SV
T
Utilizzo di beni di ter¬zi.. CO
SV
T
Totale Titolo I
Spese correnti (A) CO
SV
T
TITOLO II
SPESE IN CONTO
CAPITALE
Acquisizione beni im¬¬-mobili….……….. SV
Espropri e servitù one¬-rose………….. SV
…………..
….
TOTALE TITOLO II
Spese in conto capitale (B) SV

T
TOTALE TITOLO III
Spese per rimborso di prestiti (C) CO
SV
T
TOTALE PROGRAMMA (A+B+C)
oppure
Totale Servizio
(A+B+C) CO

SV

T
RIEPILOGO DEI TITOLI
Titolo I
Titolo II
Titolo III
Totale……
Disavanzo di Amministrazione…..
TOTALE GENERALE

IL PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE
ED IL PIANO DETTAGLIATO DEGLI OBIETTIVI

In base al Sistema di Programmazione delineato nel Testo Unico delle Leggi sugli Enti locali, il Piano Esecutivo di Gestione, rappresenta lo strumento di indirizzo politico ed istituzionale in quanto attraverso l’approvazione dell’Organo esecutivo definisce gli obiettivi gestionali e li assegna ai Dirigenti in relazione ai Programmi, Progetti della Relazione Previsionale e Programmatica.
In sostanza il Piano Esecutivo di Gestione rappresenta, all’interno dei documenti di programmazione il principale strumento di orientamento dell’attività gestionale dei Dirigenti; quindi il Piano Esecutivo di Gestione è il documento che individua e specifica nelle sue componenti fondamentali di gestione i Centri di Responsabilità dell’Ente.
Il Centro di Responsabilità si definisce come ambito organizzativo e gestionale cui sono assegnati formalmente:
a) gli obiettivi, da raggiungere attraverso le dotazioni;
b) le dotazioni di risorse, da impiegare per il raggiungimento degli obiettivi;
c) le responsabilità sugli obiettivi e sulla gestione delle dotazioni.

- Gli obiettivi sono i risultati attesi dal Centro di Responsabilità; gli stessi possono essere variamente identificati:
a) come obiettivi di risultato interno o quali obiettivi di risultato esterno;
b) come obiettivi di processo / comportamento organizzativo o quali obiettivi di risultato complessivo;
c) come obiettivi di efficacia/qualità o quali obiettivi di efficienza.

Le dotazioni sono le risorse finanziarie affidate alla gestione del Dirigente Responsabile per raggiungere gli obiettivi.
La gestione da parte del responsabile del Centro si realizza attraverso le voci di spesa finanziarie iscritte in bilancio, ma anche attraverso una pluralità di altri strumenti gestionali:
1) l’utilizzo di risorse strumentali e tecnologiche, anche comuni a più centri;
2) la direzione del personale assegnato al Centro;
3) i prelievi di beni già acquistati dal servizio provveditorato e derivanti da scorte;
4) l’utilizzo di servizi interni prestati da altri Centri di Responsabilità.
Perciò il concetto di dotazione di risorse andrà inteso in senso ampio e pertanto quale utilizzo economico di risorse non identificabili unicamente con la spesa stanziata in bilancio.

- La responsabilità è relativa alle performance del Centro di Responsabilità; pertanto non va intesa semplicemente come responsabilità di impegnare la spesa stanziata in bilancio o come responsabilità sul procedimento amministrativo, ma come responsabilità gestionale sulle risorse economico-finanziarie e sugli obiettivi di risultato, di processo, di efficacia e di efficienza del Centro.

Riassumendo:
Il Centro di Responsabilità realizza la trasparenza nell’impiego delle risorse poiché individua con precisione due legami che nell’impo¬sta¬zione meramente autorizzatoria del precedente ordinamento risultavano alquanto vaghi:
 un legame tra obiettivi di gestione e impieghi di risorse;
 un legame tra impiego di risorse e responsabilità gestionali dei responsabili dei Centri.

Il contenuto dell’autonomia di gestione cessa pertanto di essere un principio astratto sancito normativamente e diviene oggetto di regolazione e di scelta nella concretezza di ogni situazione amministrativa.

La costruzione del piano esecutivo di gestione suscita problematiche di natura finanziaria, di natura economica, di progettualità e di ambiti organizzativi:
 sul versante finanziario il P.E.G. presume l’asse¬gnazione di una dotazione di Spesa e di Entrata a partire dagli stanziamenti di Bilancio;
 sul versante economico occorrerà definire per ciascun Centro di Responsabilità un piano di assorbimento economico/utilizzo di risorse e di servizi eventualmente prestati da altri Centri di Responsabilità;
 sul versante della progettualità occorrerà definire gli obiettivi gestionali del Centro, a cui è finalizzato l’impiego di risorse. Sarà necessario in particolare evidenziare i collegamenti con la Relazione Previsionale e Programmatica e con i programmi definiti in Bilancio. A partire da questi ultimi, infatti andranno assegnati a ciascun Centri gli obiettivi gestionali;
 a livello organizzativo infine occorre attuare un raccordo tra Centri di Responsabilità e struttura organizzativa dell’Ente, individuando, per ciascun Centro un Responsabile della gestione.

Mentre i programmi e i progetti della Relazione potranno essere comuni a più ambiti di amministrazione (programmi e progetti intersettoriali), nel Peg si ravvisa l’esigenza di assegnare in modo univoco gli obiettivi gestionali.

Pertanto, i progetti non univocamente assegnabili andranno disaggregati in modo da renderne possibile l’assegnazione di responsabilità operativa univoca a un Centro di responsabilità.

È evidente che tanto maggiore è il numero di Centri di responsabilità individuati, tanto più analitica dovrà essere l’individuazione degli Obiettivi gestionali, a partire dai Programmi e dai Progetti della Relazione.
Siccome ciascun reparto organizzativo ha un suo Responsabile incaricato dal Sindaco o dal Presidente della Provincia, è sufficiente stabilire il collegamento in questione per individuare il responsabile.

 

PRESUPPOSTI PER UN EFFICACE UTILIZZO DEL PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE

 

TIPOLOGIA DESCRIZIONE
Capacità di indirizzo Capacità degli amministratori di formulare indirizzi politici concreti e non velleitari o frammentati da continui cambi di direzione
Capacità di gestione Capacità dei tecnici di tradurre tali indirizzi in piani operativi che favoriscano il raggiungimento dei risultati
Accettazione dei ruoli di indirizzo, gestione e controllo Volontà degli amministratori di rinunciare ai compiti gestionali e dei tecnici di assumersi la responsabilità connesse al loro ruolo, sottoponendosi a verifiche inerenti il raggiungimento delle performance assegnate

P.E.G. – SCHEDA TIPO DI CENTRO DI RESPONSABILITÀ / DI COSTO – UTENTE / CLIENTE ESTERNO

Sostanzialmente il Piano Esecutivo è il documento attraverso il quale la Giunta assegna responsabilità gestionali ai propri Dirigenti e Responsabili dei servizi e consente il collegamento tra indirizzi strategici e quelli gestionali che vengono, poi, sottoposti ad una puntuale analisi nel PIANO DETTAGLIATO DEGLI OBIETTIVI – PDO (art. 197 c.2 T.U.E.L.) .

Infatti, il PEG e il PDO sono i documenti su cui, variamente secondo le dimensioni aziendali, si svolgerà il monitoraggio degli obiettivi assegnati facendo riferimento ai Centri di Responsabilità ed ai Centri di Costo.

A tal proposito, il Principio Contabile dell’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli Enti locali riguardante le fasi amministrative di programmazione e previsione nel sistema di Bilancio, argomenta che gli Obiettivi gestionali sono “le attività, le azioni, gli interventi individuati con il supporto degli Organi tecnici, come funzionali e diretti alla realizzazione di un risultato definito a livello previsionale (generalmente collegabile e finalizzato alla realizzato di un programma della Relazione Previsionale Programmatica).

Le attività devono necessariamente essere poste in termini di obiettivo e contenere una precisa ed esplicita indicazione circa il risultato da raggiungere. Quest’ultimo può essere espresso in termini di tempo, volume d’attività, costo, etc. oppure in termini qualitativi, ma devono risultare comunque verificabili e trovare un riscontro oggettivo.
…omissis…

Gli obiettivi gestionali presenti nel PEG hanno valenza annuale e, qualora si riferiscano ad azioni che si protraggano per periodi più lunghi devono essere riproposti nei vari anni e misurati correttamente nel loro stato di avanzamento.
…omissis…

Gli obiettivi gestionali, per essere definiti, necessitano di un idoneo strumento di misurazione individuabile negli indicatori. Essi consistono in parametri gestionali considerati e definiti a preventivo, ma che poi dovranno trovare confronto con i dati desunti a consuntivo, dall’attività svolta.

La loro individuazione è fondamentale per la concretezza del PEG, per la sua capacità di essere guida nei riguardi della struttura operativa, ma anche termine di raffronto a consuntivo, per favorire il buon andamento e assicurare nel contempo condizioni di trasparenza”.

Si sottolinea invece che le finalità assegnate al Piano Dettagliato sono rinvenibili:
• nell’essere strumento di guida di tutta l’attività gestionale dell’ente attraverso la definizione operativa degli obiettivi e la loro comunicazione e divulgazione dell’ente;
• nel consentire la responsabilizzazione e motivazione del Personale attraverso l’individuazione degli obiettivi individuali, di gruppo e di carattere organizzativo; dal punto di vista tecnico della Programmazione l’Obiettivo gestionale rappresenta il risultato che deve essere raggiunto entro un determinato periodo di tempo dal Centro di Responsabilità, in relazione alla tipologia del risultato atteso gli obiettivi di gestione si possono suddividere in:
- obiettivi di mantenimento: quando sono finalizzati a garantire stabilmente le performance gestionali già in essere, in quanto considerate positivamente in relazione al livello delle risorse assegnate;
- obiettivi di miglioramento: quando sono finalizzati ad aumentare le performance gestionali (a livello di efficacia e/o di efficienza) in essere, oppure ottenute negli anni passati, rientrando in tale fattispecie l’innalzamento della qualità del servizio, oppure la diminuzione del costo unitario per prodotto o per utente da sostenersi a livello produttivo;
- obiettivi di sviluppo: quando sono finalizzati all’attivazione di un nuovo servizio, all’acquisizione di una nuova competenza, oppure alla modifica sostanziale del sistema di produzione ed erogazione dei servizi pubblici esistenti: si è in presenza di tale fattispecie in occasione della modifica delle modalità di gestione dei servizi pubblici locali;
• nell’essere strumento funzionale al Sistema di controllo dei fatti di gestione consentendo il “controllo concomitante” sullo stato di attuazione degli obiettivi, intervenendo positivamente sulle azioni in essere e la loro “rendicontazione” a fine periodo individuando i possibili scostamenti tra gli obiettivi assegnati ed i risultati conseguiti;

• nel fare da supporto documentale al coordinamento organizzativo e temporale delle svariate attività assegnate alle Unità organizzative attraverso l’evidenziazione degli “obiettivi di gruppo” e delle “attività di supporto”, nella logica del “Fornitore di servizi” verso il “Cliente interno”.

 

Riassumendo: il PEG rappresenta l’atto di indirizzo politico amministrativo sulla gestione, mentre il PDO ne è lo strumento gestionale analitico, utile per l’attività del controllo di gestione e strutturato in ossequio alle caratteristiche del sistema dei controlli interni attivati dal singolo Ente.

In conclusione si può affermare che in sede di Rendiconto il Servizio di Controllo di Gestione, potrà predisporre un Report sintetico sul grado di raggiungimento degli obiettivi gestionali sulla base delle informazioni inserite nel PEG, da allegarsi alla Relazione al Rendiconto della Gestione; mentre dovrà predisporre un Report analitico sulla base delle informazioni inserite nel PdO che sarà inviato al Sindaco, al Direttore Generale, al Segretario Generale, ai Dirigenti ed al Nucleo di Valutazione / Organismo Indipendente di Valutazione, consentendo l’attivazione della successiva e connessa fase di Valutazione delle Performance gestionali.

LA GESTIONE DEL BILANCIO

Definiti i contenuti della Pianificazione e della Programmazione attraverso i Documenti deliberati dal Consiglio e costituenti il Sistema di Bilancio, la Struttura tecnica dell’Amministrazione può operare secondo quanto indicato dagli indirizzi politico-amministrativi e gestionali.
In effetti, la gestione del Bilancio compete, in forma esclusiva, alla tecnostruttura, in ossequio alla separazione delle competenze tra responsabilità politica e responsabilità tecnico-operativa.

Nel Principio contabile n. 2, si sottolinea come la nozione di gestione, in ambito pubblico, sia fornita dall’art. 97 della Costituzione “nel quale si stabilisce che nell’ordinamento della Repubblica i pubblici uffici sono organizzati in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione, determinando nell’ordinamento degli uffici le sfere di competenze, le attribuzioni e le responsabilità dei funzionari”.
L’Osservatorio sulla Finanza e la Contabilità, poi, al fine della corretta applicazione dei principi di buon andamento e di imparzialità, li vede concretati nell’applicazione dei principi di efficienza, di efficacia e di economicità quali componenti essenziali ed integrativi del principio di legalità.

Pertanto, viene stabilito come la valutazione dell’azione amministrativa debba realizzarsi attraverso il confronto tra “valore impiegato” e “valore creato” dall’operatore pubblico e come soddisfazione dei bisogni tramite l’erogazione di servizi graditi al cittadino – utente (utilità create).
La gestione finanziaria, una volta autorizzata, si frappone tra il momento della previsione e quello della rendicontazione, provvedendo alla rilevazione dei fatti amministrativi di competenza dell’esercizio.

Il Sistema Delle Rilevazioni Finanziarie Durante L’esercizio
PROCEDURA PER LA GESTIONE DELL’ENTRATA

ACCERTAMENTO RISCOSSIONE VERSAMENTO
PROCEDURA PER LA GESTIONE DELLA SPESA
Impegno Liquidazione Ordinazione Pagamento

CONTABILITÁ FINANZARIA
E
CONTABILITÁ ECONOMICA GENERALE
NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE TERRITORIALI LOCALI

La contabilità finanziaria:
- si fonda sul principio della competenza finanziaria;
- ha per oggetto la registrazione delle fasi giuridicamente rilevanti dell’accertamento (Entrate) e d’impegno (Spese);
- viene tenuta secondo il metodo della partita semplice;
- ha come riferimento i contenuti del Bilancio annuale di previsione, con funzione autorizzatoria e consente la redazione del Conto del Bilancio.
La contabilità economica generale:
- si fonda sul principio della competenza economica;
- considera congiuntamente i valori economici e finanziari generati dai fatti di gestione esterna ( Costi E Ricavi );
- rileva i valori scaturenti dalle operazioni di gestione, mediante il metodo della partita doppia;
- consente la determinazione periodica e congiunta del Risultato economico d’esercizio e del Patrimonio di funzionamento.

Le disposizioni normative in tema di tenuta della Contabilità d’esercizio prevedono per le Amministrazioni pubbliche territoriali locali:
- di tenere la Contabilità finanziaria per dare seguito ai contenuti autorizzatori del Bilancio annuale di previsione;
- l’obbligo di predisporre il Rendiconto della gestione comprendente il Conto del Bilancio, il Conto del Patrimonio ed il Conto economico;
- la possibilità di adottare il Sistema di Contabilità, ritenuto più idoneo, ai fini della predisposizione dei contenuti del Rendiconto della gestione;
- l’obbligo di redigere un Prospetto di conciliazione che, partendo dai dati contenuti nel Conto del Bilancio ed opportunamente emendandoli, raggiunge il Risultato economico d’eser¬cizio e consente la redazione compiuta del Conto del Patrimonio.

GLI EQUILIBRI DI BILANCIO

La normativa che si è succeduta negli anni ha conferito sempre maggiore rilevanza al principio di salvaguardia degli e¬quilibri di Bilancio.
Tale verifica è prima¬riamente connessa al profilo del¬l’attendibilità delle previsioni di Bilancio; com-pito connesso al Responsabile finan¬ziario dell’Ente ed anche al Collegio dei Revisori.
In effetti, la ricognizione prevista, almeno una volta l’anno entro il 30 settembre, è tesa a dar conto della sostanzialità del principio dell’attendibilità scaturente dalle operazioni di gestione, rispetto agli stanziamenti contenuti in Bilancio.
Tale periodica verifica dovrebbe essere connessa strutturalmente alla ricognizione, da parte del Consiglio, sullo stato di attuazione dei programmi, specificamente contenuti nella Relazione Previsionale Programmatica.
In tale sede, in caso di mancato mantenimento degli equilibri è prevista l’adozione di una Delibera contenente i provvedimenti necessari per il ristabi¬limento degli equilibri e le misure necessarie per ripristinare il pareggio.
Su questo versante (mantenimento del pareggio di Bilancio), la normativa con¬ferisce all’Organo consigliare il compito di effettuare una verifica generale sul trend di realizzazione degli stanziamenti di entrata e di utilizzo degli stanziamenti di spesa.
Per mantenere gli equilibri di bilancio si può anche utilizzare l’avanzo di amministrazione in conformità all’art.187 T.U.E.L.

Art. 187 T.U.E.L.
..omissis.. comma 2: L’eventuale avanzo di amministrazione accertato ai sensi dell’art186, può essere utilizzato:
..omissis..
lett. c) per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all’art.193, ove non possa provvedersi con mezzi ordinari, per il finanziamento delle spese di funzionamento non ripetitive, in qualsiasi periodo dell’esercizio e per le altre spese correnti, solo in sede di assestamento;
..omissis..

GLI ISTITUTI DI FLESSIBILITÀ – VARIAZIONI DI BILANCIO, STORNO DI FONDI, SALVAGUARDIA DEGLI EQUILIBRI ED ASSESTAMENTO GENERALE DI BILANCIO

CARATTERI¬STICHE SALVAGUARDIA DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO VARIAZIONI DI BILANCIO E STORNI DI FONDI ASSESTAMENTO GENERALE DI BILANCIO
FINALITÀ Mantenimento del pareg¬gio fi-nan¬ziario e di tut¬¬ti gli equilibri stabiliti in Bilan¬cio per la coper¬tura delle spese correnti e per il finan¬ziamento de¬gli inve¬sti¬menti Adeguare le origi¬na¬rie previsioni iscrit¬te in Bilancio Garantire il manteni¬mento del pareggio di bilan¬cio mediante la ve¬ri¬fica gene-rale di tutte le voci di entrata e di spesa, even-tualmente con l’utilizzo del fondo di riserva
TERMINE 30 settembre 30 novembre 30 novembre
ORGANO COMPETENTE - Consiglio - Consiglio
- Giunta, in via d’urgenza, con ra¬tifica del¬l’Or¬ga¬no Consigliare en¬tro 60 giorni e comun¬que non ol¬tre il 31 dicem¬bre - Consiglio

ART. 175 T.U.E.L.
..omissis..
comma 9 le variazioni al Piano Esecutivo di Gestione di cui all’art.169 sono di competenza dell’Organo esecutivo e possono essere adottate entro il 15 dicembre di ciascun anno.

ART. 177 T.U.E.L. COMPETENZE DEI RESPONSABILI DEI SERVIZI
1. Il responsabile del servizio, nel caso in cui ritiene necessaria una modifica della dotazione assegnata per sopravvenute esigenze successive all’adozione degli atti di programmazione, propone la modifica con modalità definite dal Regolamento di contabilità.
2. La mancata accettazione della proposta di modifica della dotazione deve essere motivata dall’Organo esecutivo.

LA RENDICONTAZIONE OVVERO IL SISTEMA
DELLE RILEVAZIONI CONSUNTIVE DEGLI ENTI LOCALI

Ogni azienda fornisce dimostrazione dei risultati riguardanti la propria gestione nel periodo amministrativo preso a riferimento, normalmente l’anno solare attraverso la rendicontazione, non unicamente circoscritta ai soli aspetti rilevabili attraverso il sistema contabile adottato.
Poiché la gestione svolta dall’Ente locale presenta contenuti di complessità che non possono essere esplicitati unicamente attraverso il ricorso a misurazioni contabili, il rendiconto, nell’insieme dei suoi atti previsti, dovrà offrire una rappresentazione articolata delle operazioni intraprese. Ne rileva che le finalità informative minimali del Rendiconto saranno quelle di rendere conto dei fatti e degli atti della gestione e quindi di fornire informazioni sulla situazione patrimoniale e finanziaria, sull’andamento economico e sui flussi finanziari generati.
Scopi generali della comunicazione relativa alla gestione svolta, quindi, devono essere quelli di fornire informazioni utili per evidenziare la responsabilità dell’Ente per le risorse ad esso affidate e per adottare decisioni utili in futuro, fornendo informazioni:
 sull’allocazione dei mezzi finanziari e su come l’ente ha adempiuto agli impegni ed ha fatto fronte al fabbisogno finanziario e di cassa;
 sull’indicazione inerenti le risorse ottenute in conformità alle “autorizzazioni” inserite nel Bilancio di Previsione;
 sulla comprensione dell’andamento gestionale in termini di costi dei servizi resi e nei profili dell’efficacia, efficienza ed economicità gestionale.
Pertanto il Rendiconto che si inserisce nel complessivo Sistema di Bilancio dovrà fornire informazioni anche sui Programmi ed i Progetti realizzati, in corso di realizzazione e tralasciati nell’esercizio finanziario concluso, e sull’andamento finanziario economico e patrimoniale dell’Ente. In questa ottica e nel profilo amministrativo il rendiconto consentirà l’esercizio del controllo da parte del Consiglio nei confronti dell’operato della Giunta, nell’esercizio delle prerogative di indirizzo e controllo attribuite per l’ordinamento a tale organo.
Nel profilo poi tecnico – contabile, il Rendiconto dovrà consentire di verificare l’ambito autorizzatorio attribuito al Sistema di bilancio, la situazione economica e l’equilibrio economico a valere nel tempo ed infine la situazione patrimoniale e finanziaria dell’Ente, evidenziando i mutamenti che tale situazione subisce in relazione agli indirizzi amministrativi e dagli andamenti gestionali programmati dall’Ente.
Nel complesso il rendiconto dovrà fornire informazioni di carattere economico, finanziario e patrimoniale, dando evidenza nel contempo ai risultati socialmente rilevanti prodotti dall’Ente. Nel profilo pertanto dell’accountability, a questo riguardo, assume ruolo fondamentale la Relazione al rendiconto della gestione che oltre a fornire informazioni e valutazioni sull’andamento economico, finanziario e patrimoniale dell’Ente, dovrà consentire di valutare l’impatto delle politiche adottate dall’Ente e sui servizi resi in funzione dei bisogni da soddisfare e del benessere sociale.
Affinchè sia possibile fornire le informazioni indicate vi sarà la necessità che nel rendiconto sia presente una informativa supplementare che faciliti la comprensione della struttura contabile indicata dal Legislatore; tale informativa potrà essere utilmente normata nell’ambito del Regolamento di Contabilità dell’Ente e potrà essere parte integrante della Relazione al rendiconto di gestione.
In tal modo, tramite i contenuti della relazione, sarà possibile dare atto dell’osservanza dei contenuti previsti nei Principi contabili ed in particolare dell’attendibilità dell’informazione fornita, intesa quale rappresentazione fedele delle operazioni e degli eventi che si intendono rappresentare e dimostrare nel Rendiconto della gestione.
Nel contempo dovrà essere attestata la congruità e l’attendibilità delle entrate e delle spese di competenza ed anche l’esigibilità dei residui attivi e la concretezza degli stanziamenti mantenuti a Residui Passivi.
Ancora dovrà essere fornita adeguata informazione sulle ragioni che hanno determinato l’esigenza di approvare le variazioni al bilancio, in corso d’esercizio.
Infine dovrà essere correttamente interpretato il “principio di prudenza” che dovrà tradursi, nell’ambito del rendiconto, in comportamenti secondo i quali i proventi non certi dovranno essere conteggiati, mentre le spese dovranno essere analizzate ed evidenziate nella loro totalità.
Naturalmente nell’ambito della concretizzazione dei contenuti dell’insieme degli atti costituenti la rendicontazione sarà necessaria la partecipazione attiva dei responsabili dei servizi concorrendo, nel loro ambito di responsabilizzazione alla identificazione e stesura di parametri ed indicatori relativi al caso di efficacia efficienza ed economicità raggiunto dalle singole gestioni. Ed anche dando corso alle certificazioni ed attestazioni richieste dalle leggi in vigore tra le quali in ordine di importanza rileva il rispetto dei vincoli stabiliti dal “Patto di Stabilità interno”.

L’Organo di governo, al termine dell’esercizio finanziario, rende il conto della gestione all’Organo volitivo, relativamente ai risultati emergenti dall’attività posta in essere durante il periodo amministrativo concluso.
L’esame e l’approvazione del Rendiconto coincide con la verifica dei risultati conseguiti e delle risorse assorbite dalla gestione, in attuazione degli indirizzi politici, essendo gli stessi stati inseriti nei documenti di pianificazione e programmazione.

Peraltro, le risultanze del Rendiconto non hanno unicamente la funzione di consentire un controllo susseguente, servendo a determinare il Risultato di amministrazione, ma anche quello di fornire informazioni indispensabili per alimentare il processo di pianificazione, programmazione e di indirizzo gestionale che si estrinseca nell’approvazione dei contenuti della Relazione previsionale programmatica, del Bilancio pluriennale, del Bilancio annuale e del Piano Esecutivo di Gestione.

Il Rendiconto della Gestione si compone di tre documenti:
- Conto del Bilancio, con annessa Tabella dei parametri di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale e Tabella dei parametri gestionali;
- Conto del Patrimonio;
- Conto economico, a cui è accluso il Prospetto di Conciliazione.

Sono allegati al Rendiconto:
- la Relazione della Giunta, in cui sono espresse valutazioni di efficacia sull’azione condotta, sulla base dei risultati conseguiti, in rapporto ai programmi ed ai costi sostenuti. Vengono evidenziati, nello stesso documento, i criteri di valutazione del patrimonio e delle componenti economiche, dando atto degli scostamenti principali intervenuti, rispetto alle previsioni ed elencate le motivazioni che li hanno determinati;
- la Relazione del Collegio dei Revisori dei Conti, ove, oltre a dar conto della regolarità della gestione economica e finanziaria e della rispondenza dei saldi di gestione alle risultanze della contabilità finanziaria, sono espressi rilievi e proposte tendenti a conseguire migliore efficacia, efficienza e produttività della gestione;
- l’elenco dei Residui attivi e passivi distinti per anno di provenienza;
- la Delibera consigliare di verifica dello stato di attuazione dei programmi e degli equilibri finanziari, adottata durante l’anno e posizionata alla data del 30 settembre.

Il sistema delle rilevazioni successive obbligatorie
1. conto del bilancio
A. conto del bilancio strettamente inteso

B. quadri riassuntivi

 

 

tabella dei parametri di riscontro della “situazione di deficitarietà strutturale”
C. documenti annessi al conto del bilancio tabella dei parametri gestionali indicatori finanziari ed economici generali

indicatori dell’entrata

parametri di efficacia e di efficienza

2. conto economico A. conto economico strettamente inteso

B. prospetto di conciliazione
3. conto del patrimonio

4. allegati al rendiconto A. relazione dell’organo esecutivo

B. relazione dei revisori

C. elenco dei residui attivi e passivi, distinti per anno di provenienza

D. delibera consiliare di ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi

 

IL CONTO DEL BILANCIO

Il Conto del Bilancio dimostra i risultati finali della gestione autorizzatoria contenuta nel Bilancio di previsione annuale e rispetto agli stanziamenti della gestione di Competenza e Residui.
Lo schema e la struttura del Conto di Bilancio è stata fissata, in modo uniforme per tutti gli Enti, con Decreto del Presidente della Repubblica al fine di rendere confrontabili le varie gestioni e di rendere aggregabili le quantità scaturenti dalle stesse.
Con il Conto del Bilancio viene data dimostrazione della gestione delle Risorse di entrata e degli Interventi di spesa analizzandoli, rispettivamente, in Accertamenti, Riscossioni, Impegni e Pagamenti.
Per ciascuna risorsa dell’Entrata e per ciascun intervento della Spesa, oltre che per ciascun capitolo dei Servizi per conto di terzi, il Conto del Bilancio comprende, distintamente per residui e competenza:
a) per l’entrata le somme accertate, con distinzione della parte riscossa e di quella ancora da riscuotere;
b) per la spesa le somme impegnate, con distinzione della parte pagata e di quella ancora da pagare.
In occasione della determinazione nel Conto del bilancio dei Residui attivi e passivi, l’Ente deve provvedere all’operazione di verifica degli stessi, consistente nella revisione delle ragioni del mantenimento in tutto o in parte delle somme a suo tempo accertate ed impegnate.
Il Conto del Bilancio si conclude con la dimostrazione del risultato contabile di Gestione (competenza) e con quello contabile di Amministrazione (competenza e residui), in termini di Avanzo, Pareggio o Disavanzo.
Al Conto del Bilancio va allegata la Tabella dei parametri di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale e la Tabella dei parametri gestionali con andamento triennale.

 

CONTO DEL BILANCIO – OPERAZIONI DI CHIUSURA

Economie e diseconomie
ENTRATA SPESA
COMPE-TENZA economie accertamenti superiori agli stanziamenti definitivi impegni inferiori agli stanziamenti definitivi
diseconomie accertamenti inferiori agli stanziamenti definitivi (impegni superiori agli stanziamenti non ammessi)
economie maggiori residui attivi (quando si verifica l’esistenza di un diritto ad incassare una somma in misura superiore a quanto accertato) minori residui passivi (quando l’obbligo di versare una somma precedentemente impegnata si prescrive o si rivela insussistente in tutto o in parte)
RESIDUI diseconomie minori residui attivi (quanto il diritto ad incassare una somma precedentemente accertata si prescrive, diventa inesigibile o si rivela insussistente in tutto o in parte) (maggiori residui passivi non ammessi)

CONTO DEL BILANCIO

QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO DELLE ENTRATE
ENTRATE COMPETENZA RESIDUI
Previ-sioni iniziali Previ-sioni definitive % di definizio¬ne Accerta-menti Riscos-sioni % di reali-z.ne Residui della compe-tenza Con¬ser-vati Riscossi % di realiz.ne Rimasti
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Titolo I - Entrate tributarie ……………
Titolo II - Entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello Stato, della regione e di altri enti pubblici anche in rapporto all’eserci-zio di funzioni delegate dalla regione
Titolo III - Entrate extratributarie ……
Titolo IV - Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti …..
TOTALE ENTRATE FINALI……

Titolo V - Entrate derivanti da accensioni di prestiti ………………….
Titolo VI - Entrate da servizi per conto di terzi …………………………………..

TOTALE …………….

Avanzo di amministrazione …………

Fondo di cassa al 1° gennaio ……….

TOTALE COMPLESSIVO DELLE ENTRATE……………

 

QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO DELLE SPESE
SPESE COMPETENZA RESIDUI
Previsioni iniziali Previsioni definitive % di definizione Impegni Pagamenti % di realiz.ne Residui della compe-tenza Conser-vati Pagati % di realiz.ne Rimasti
Totale Di cui spese correlate alle entrate
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Titolo I - Spese correnti ……………...
Titolo II - Spese in conto capitale ….

TOTALE SPESE FINALI……

Titolo III - Spese per il rimborso di prestiti …………………………………..
Titolo IV - Spese per servizi per conto di terzi……………………………

TOTALE …………….

Disavanzo di amministrazione …..…

 

TOTALE COMPLESSIVO DELLE SPESE …………….

QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO DEI RISULTATI DIFFERENZIALI

RISULTATI DIFFERENZIALI COMPETENZA RESIDUI
Previsioni iniziali Previsioni definitive % di definizione Accerta-menti o impegni Riscossioni o pagamenti % di realiz.ne Attivi o passivi Conservati Riscossi o pagati % di realiz.ne Rimasti
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

A) Equilibrio economico finanziario
Entrate titolo I - II - III (+)
Quote oneri di urbanizzazione (+)
Avanzo di amministrazione
destinato a spese correnti (+)
Mutui per debiti fuori bilancio (+)
Spese correnti (-)
Differenza …….
Quote di capitale dei mutui in estinzione (-)
Differenza …….

B) Equilibrio finale
Entrate finali (titoli I+II+III+IV) (+)
Spese finali (titoli I+II) (-)

finanziare (-)
Saldo netto da _______________
impiegare (+)

QUADRO RIASSUNTIVO DELLA GESTIONE DI CASSA

Fondo di cassa al 1° gennaio

RISCOSSIONI (colonne del riepilogo generale dell’entrata) (+)

PAGAMENTI (colonne del riepilogo generale della spesa) (-)

 

PAGAMENTI per azioni esecutive (-) …………………….… CONTO TOTALE
RESIDUI COMPETENZA
========== ==========

 

………………………………………………

Fondo di cassa al 31 dicembre 20....

 

CONCORDANZA CON AL TESORERIA CENTRALE
Fondo di cassa al 31 dicembre 20…. €

(-) €

(+) €
Disponibilità presso la Tesoreria centrale €

Si dichiara che sono stati rispettati durante l’anno 20…. i limiti imposti dalla normativa sulla Tesoreria Unica

………………………………. , ……………………
IL TESORIERE
_________________

QUADRO RIASSUNTIVO DELLA GESTIONE DI COMPETENZA

RISCOSSIONI ……………………………………………………..(+)

PAGAMENTI …………………………………………………..…..(-)

DIFFERENZA ………………………………………………………….

RESIDUI ATTIVI ………………………………………..…………(+)

RESIDUI PASSIVI …………………………………………...……(-)

DIFFERENZA …………………………………………………………

AVANZO (+) o DISAVANZO (-)
- Fondi vincolati
RISULTATO DI GESTIONE - Fondi per finanziamento spese in conto capitale
- Fondi di ammortamento
- Fondi non vincolati

QUADRO RIASSUNTIVO DELLA GESTIONE FINANZIARIA GESTIONE
RESIDUI COMPETENZA TOTALE
Fondo di cassa al 1° gennaio………………. ============ ==============

RISCOSSIONI ………………………………….

PAGAMENTI …………………………………..

FONDO DI CASSA AL 31 DICEMBRE ……………………………………………………….

PAGAMENTI per azioni esecutive non regolarizzate al 31 dicembre …………………

DIFFERENZA …………………………………………………………………………………….

RESIDUI ATTIVI ……………………………….

RESIDUI PASSIVI …………………………….

DIFFERENZA ………………………………………………………………………………………..

AVANZO (+) o DISAVANZO (-) ……………

- Fondi vincolati
Risultato di amministrazione - Fondi per finanziamento spese in conto capitale
- Fondi di ammortamento
- Fondi non vincolati
……………………………….., lì ……………….

IL SEGRETARIO IL RESPONSABILE DEL SERVIZIO FINANZIARIO
____________________
___________________________________________

IL RAPPRESENTANTE LEGALE
_____________________________

Iscrizione a Bilancio e modalità di utilizzo dell’Avanzo di Amministrazione

Composizione e destinazione dell’Avanzo Iscrizione a Bilancio Utilizzo
Prima dell’approva-zione del Rendiconto Dopo l’approvazio¬ne del Rendiconto Unicamente in sede di assestamento di Bilancio
Fondi di ammortamento
Destinazione: Investimenti con utilizzo quote
accantonate




Fondi vincolati
Destinazione: Spese connesse al vincolo specifico*


Fondi per spese in conto capitale
Destinazione: Investimenti
Copertura debiti fuori Bilancio - Tit. II
Salvaguardia equilibri di Bilancio – c/
Capitale








Fondi non vincolati
Destinazione: Investimenti
Copertura debiti fuori Bilancio - Tit. I
Salvaguardia equilibri di Bilancio – gestione Corrente
Spese correnti non ripetitive
Spese correnti in generale













* N.B. : Tali Fondi possono essere anche utilizzati prima dell’approvazione del Rendiconto

Riconoscimento dei Debiti fuori Bilancio

Con Deliberazione consigliare le Amministrazioni Pubbliche Territoriali Locali possono riconoscere la legittimità dei Debiti fuori Bilancio e finanziarli in quanto derivanti da:
• sentenze giurisdizionali esecutive;
• copertura di disavanzi rilevati da Consorzi, Aziende speciali ed Istituzioni, in funzione del pareggio di Bilancio ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
• ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal Codice Civile o da norme speciali, di Società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali;
• procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;
• acquisizione di beni e servizi, nei limiti della dimostrata utilità ed arric¬chimento dell’Ente, nell’ambito dell’espletamento di funzioni e servizi pubblici.

 

LA SEZIONE ECONOMICA E PATRIMONIALE DEL RENDICONTO

Tra gli istituti introdotti dall’attuale ordinamento finanziario e contabile, sicuramente una posizione di rilievo è stata riservata alla contabilità economico-patrimoniale. Infatti, con la richiesta della determinazione dei risultati della gestione secondo competenza economica, il legislatore contabile ha inteso superare i limiti informativi della contabilità finanziaria, affiancandole la conoscenza economica dei fatti aziendali. Inoltre, i documenti da predisporre a riguardo ed affidati al contenuto del d.P.R. n. 194/1996, sono l’ulteriore dimostrazione del tentativo di avvicinamento da parte del legislatore amministrativo alla normativa delle società, delle quali, infatti, ricalcano gli schemi del codice civile.

L’analogia utilizzata dal legislatore nell’estendere le norme civilistiche in materia di bilancio nella definizione degli schemi del conto economico e del conto del patrimonio, quindi, nella formulazione dei criteri di valutazione per gli enti locali, consente di ritenere applicabili anche altri articoli del codice civile per colmare gli spazi lasciati aperti, dal d. lgs. N. 267/2000. Ne consegue che dovendo consentire un confronto spaziale e temporale, così come il bilancio delle società, anche i prospetti degli enti pubblici sono prefigurati nei loro schemi.

I documenti della Sezione economica del Rendiconto sono il Conto economico, il Conto del patrimonio ed il Prospetto di conciliazione.

 

IL CONTO ECONOMICO

Il conto economico è il documento, disciplinato dall’art. 229 del testo unico, di cui si compone il rendiconto per la lettura della situazione economica dell’ente locale.
Così come per il conto del patrimonio, lo schema del conto economico ricalca la struttura del modello previsto dall’art. 2425 c.c. per le società. Rispetto al documento civilistico, però, lo schema del conto economico, contiene il piano dei conti e voci con differente denominazione al fine di riflettere l’informazione economica dell’ente locale.

Il documento presenta una riclassificazione per natura delle componenti economiche del risultato di esercizio. Il conto economico è a forma scalare ed evidenzia una successione di risultati (risultato della gestione, risultato operativo e risultato economico dell’esercizio) conseguenti alla differenza tra ricavi/proventi ed i costi/oneri, rispettivamente conseguiti e sostenuti nell’esercizio, per area di gestione (area operativa, area finanziaria ed area straordinaria).
L’articolo 1 comma 164 della Legge Finanziaria numero 266 del 23/12/2005 stabilisce, peraltro, che i Comuni con meno di 3000 abitanti non hanno l’obbligo di redigere il Conto economico ed il Prospetto di conciliazione delle entrate e delle uscite.

 

CONTO ECONOMICO SINTETICO
(classi del conto economico modello n. 17 d.P.R. n. 194/1996)

A. + Proventi della gestione
B. - Costi della gestione
= RISULTATO DELLA GESTIONE
C. +/- Proventi ed oneri da aziende partecipate
= RISULTATO OPERATIVO DELLA GESTIONE
D. +/- Proventi ed oneri finanziari
E. +/- Proventi ed oneri straordinari
= RISULTATO ECONOMICO DELL’ESERCIZIO

I risultati intermedi evidenziano le seguenti informazioni:

a) la gestione operativa è costituita dalle operazioni che si manifestano in via continuativa nel corso dei diversi esercizi e che evidenzia i proventi ed i costi che qualificano e identificano la parte peculiare e distintiva dell’attività dell’ente (gestione tipica o caratteristica); la gestione operativa è anche comprensiva della gestione immobiliare e dei proventi ed oneri della gestione delle aziende speciali e partecipate (gestione accessoria);

b) la gestione finanziaria ai fini dello schema di conto economico è rappresentata da interessi attivi e passivi e da altri proventi ed oneri di natura finanziaria;

c) la gestione straordinaria è costituita da proventi ed oneri che hanno natura non ricorrente (plusvalenze e minusvalenze), o di competenza economica di esercizi precedenti (sopravvenienze attive e passive), o derivanti da modifiche alla situazione patrimoniale (insussistenze attive e passive).

Il risultato economico dell’esercizio infatti, esprime la contrapposizione tra costi/oneri sostenuti (fattori consumati) per l’assolvimento dei servizi alla collettività ed i ricavi/proventi che ad essi conseguono (principio della competenza economica).

Pertanto, un avanzo di amministrazione ed un utile d’esercizio indicano, rispettivamente che l’ente finanziariamente ha incamerato più risorse di quante ne fossero necessarie per lo svolgimento della gestione, mentre economicamente il risultato positivo esprime un minor uso dei fattori produttivi rispetto alle risorse economiche disponibili e misurate dai ricavi/proventi dell’esercizio.

Diversamente la presenza di un disavanzo di amministrazione e di una perdita di esercizio misura finanziariamente di quanto l’ente si è indebitato rispetto a ciò che gli consentiva la propria capacità finanziaria, mentre economicamente che sono stati consumati più fattori economici rispetto a quelli integrati dai ricavi/proventi conseguiti nel periodo amministrativo considerato.

Inoltre va rammentato che il principio contabile n. 3 dell’Osservatorio intende incentivare la suddivisione dei valori di costo in specifici Centri di costo per consentire l’analisi dell’efficienza ed il calcolo dei relativi indicatori gestionali da allegare al conto del bilancio.

Quindi i conti economici analitici per servizio, per prodotto, per attività, per unità organizzativa, devono essere compilati e resi indispensabili per misurare ed interpretare correttamente singole gestioni.

IL CONTO DEL PATRIMONIO E L’INVENTARIO

Il Conto del Patrimonio rileva i risultati della gestione patrimoniale e riassume la consistenza del patrimonio al termine dell’esercizio, evidenziando le variazioni intervenute nel corso dello stesso, rispetto alla consistenza iniziale, per effetto della gestione.

In generale, si può dire che in esso sono rilevati i risultati della gestione patrimoniale e sono indicati i criteri di valutazione del patrimonio, derivati dalla gestione finanziaria tramite il Prospetto di Conciliazione.

Il patrimonio degli Enti locali è costituito dal complesso di beni e dei rapporti giuridici, attivi e passivi, di pertinenza di ciascun Ente, suscettibile di valutazione e attraverso la cui rappresentazione contabile e il relativo risultato finale differenziale è determinata la consistenza netta della dotazione patrimoniale.

I criteri di valutazione del patrimonio

Voce Criterio Per La Redazione Dello Stato Patrimoniale Iniziale Criterio A Regime
Beni demaniali Ammontare del debito residuo dei mutui contratti per l’acquisizione di questi beni Costo
Terreni Valore catastale rivalutato secondo norme fiscali
In subordine, per i terreni ai quali non è possibile attribuire la rendita catastale: modalità previste per i beni demaniali Costo
Fabbricati Valore catastale rivalutato secondo norme fiscali Costo
Mobili Costo (*) (**) Costo (***)
Crediti Valore nominale
Censi, livelli ed enfiteusi Capitalizzazione della rendita al tasso legale
Rimanenze, ratei e risconti Criteri previsti dal codice civile – artt. 2426, n. 9 e 2424 bis
Debiti Valore residuo

 

(*) Tutti i beni demaniali a cui non corrispondono debiti residui avranno quindi valore “zero”.

(**) In fase di prima applicazione, i beni mobili non registrati acquisiti dall’azienda composta pubblica locale, da oltre un quinquennio, possono essere considerati, con modalità definite dal Regolamento di contabilità interamente ammortizzati.

(***) il Regolamento di contabilità definisce la categorie di beni mobili non inventariabili in ragione della natura di beni di facile consumo o del modico valore.

Il Regolamento di contabilità può prevedere la compilazione di un Conto consolidato patrimoniale per tutte le attività e passività interne ed esterne.

L’Inventario, invece, è un documento che racchiude e rappresenta i singoli elementi giuridici e di fatto, sia attivi che passivi, dei quali sia titolare l’Ente.
Caratteristica dell’Inventario è quella di esporre in forma descrittiva e, nei casi previsti, valutativa i beni dell’Ente nel suo continuo divenire.

L’inventariazione è quel complesso di operazioni di ricerca, interpretazione, rilevazione, valutazione e scritturazione degli elementi del patrimonio di un Ente ad una certa data.

La procedura di formazione degli inventari passa attraverso diverse fasi:
1) ricognizione che è l’operazione attraverso la quale si accerta, mediante l’indagine materiale o l’esame di scritture e documenti, l’esistenza dei vari elementi patrimoniali;
2) classificazione, consistente nel raggruppamento degli elementi patrimoniali in classi o categorie;
3) descrizione, che consiste nell’indicazione dei singoli beni che costituiscono il patrimonio;
4) valutazione che è l’operazione con la quale si attribuisce ai singoli beni, individuati, classificati e descritti, una misura monetaria.

Sinteticamente, il Conto del patrimonio di un Ente può essere così rappresentato:

ATTIVITÀ
Patrimonio permanente
- beni immobili demaniali
- beni immobili del patrimonio indisponibile
- beni immobili del patrimonio disponibile
- beni mobili del patrimonio indisponibile
- beni mobili del patrimonio disponibile
- crediti di finanziamento
- crediti inesigibili non prescritti
- rimanenze
- ratei e risconti attivi PASSIVITÀ
Patrimonio permanente
- mutui
- debiti di finanziamento
- residui passivi dichiarati perenti
- ratei e risconti passivi

Patrimonio finanziario
- fondo di cassa
- crediti di funzionamento
- residui attivi Patrimonio finanziario
- debiti di funzionamento
- residui passivi
Totale attività Totale passività

Totale attività – Totale passività = Patrimonio netto oppure deficit patrimoniale

GLI OBIETTIVI DELL’INFORMAZIONE AZIENDALE – LA FUNZIONE DEL SISTEMA DEGLI INDICATORI

Nelle Aziende di servizi pubblici (Azienda definita nelle azioni/comportamenti, di rilevanza economica, dell’Istituto pubblico) si individuano congiuntamente alcune condizioni peculiari, quali: l’importanza della valutazione dei risultati per orientare la gestione prospettica dell’azienda, la difficoltà di misurare i risultati delle prestazioni delle unità operative.

Negli Istituti pubblici il linguaggio contabile, poi, non ha grande capacità espressiva verso la valutazione dei fatti di gestione. La mancanza delle categorie del fatturato e del reddito rendono impossibile trarre dal Bilancio di Previsione e dal Rendiconto indicazioni sulla positività e sulla economicità dell’ente pubblico.

Pertanto, il processo decisionale, che si sviluppa nelle Aziende di servizi pubblici, non può avvalersi, unicamente, di informazioni analitiche di tipo economico-finanziario ma anche delle rilevazioni di carattere extra contabile.

Lo strumento di rilevazione contabile dei fatti gestionali ed amministrativi di cui l’Ente pubblico tradizionalmente dispone è il sistema della contabilità finanziaria.
In effetti la contabilità finanziaria garantisce in modo completo almeno quattro funzioni fondamentali, assolutamente indispensabili per assicurare la corretta amministrazione di un ente territoriale:
1) La possibilità di consentire una predeterminata allocazione delle risorse finanziarie da parte del massimo organo dell’Ente (Consiglio) tramite lo strumento del Bilancio di Previsione annuale e pluriennale (funzione autorizzatoria);
2) La capacità di consentire, nell’esplicazione dell’attività gestionale, l’utilizzo delle risorse mediante gli atti di accertamento di Entrata e di impegno di Spesa;
3) La possibilità di verificare il rapporto tra flussi finanziari in entrata ed in spesa, consentendo al Dirigente del Servizio finanziario di attestare la “copertura” delle spese;
4) La possibilità di correlare i risultati della contabilità pubblica mediante una uniforme classificazione dei Bilanci finanziari e la determinazione di regole uniformi per una corretta imputazione dei flussi di competenza in Entrata ed Uscita.

La contabilità finanziaria corrisponde, in sintesi, ad esigenze di autorizzazione e controllo dell’azione amministrativa e contabile degli Enti pubblici territoriali. Necessità quindi che i valori espressione della competenza finanziaria siano integrati, con rilevazioni, in particolare ascrivibili alla Contabilità Analitica ed al Sistema degli Indicatori di Efficacia, Efficienza ed Economicità.

 

Infatti nell’Ente pubblico, mancando l’obiettivo del profitto, vanno ricercate le condizioni di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa e gestionale attraverso indicazioni quali-quantitative che, non potendosi concentrare in un’unica “misura” (utile aziendale), vanno predeterminate costituendo il “modello al quale uniformare la propria attività.

In tale contesto, il Sistema della Pianificazione, della Programmazione, del Controllo e del connesso Sistema Informativo assume, dunque, il ruolo di “valore” aziendale non solo perché in grado razionalizzare i comportamenti di chi indirizza e guida la Gestione, ma perché dalla pianificazione, prima e dalla programmazione, poi, si origina il “modello” in grado di esprimere le “condizioni di economicità” dell’attività aziendale ed in quanto dal controllo si è in grado di verificare in quale misura le dette condizioni sono state rispettate (in buona sostanza se l’economicità perseguita, attraverso il sistema delle operazioni aziendali, si è anche trasferita in un’economicità realizzata,).

Ciò rende necessaria la presenza di strumenti di sintesi, quali gli Indicatori, al fine di misurare le operazioni di gestione e poter valutare le prestazioni dei diversi Responsabili.

Pertanto gli indicatori di economicità, di efficacia e di efficienza, che verranno elaborati per integrare i dati di Bilancio e della contabilità, costituiranno essi stessi parte del sistema complessivo dell’informazione aziendale.

L’apprezzamento quindi dell’economicità dell’azienda pubblica, che è data dalla sua capacità di soddisfare le attese della collettività di riferimento, considerate legittime e ragionevoli in rapporto alle risorse disponibili ed al loro efficiente impiego (nelle dimensioni dell’efficacia e dell’efficienza), impone l’elaborazione di un sistema informativo ad hoc, fondamentalmente basato sulla misurazione dell’output, essendo allo scopo insufficienti le sintesi contabili di tipo meramente finanziario od economico.

Gli indicatori aziendali, normalmente, sono rapporti fra due numeri, a volte non espressi in rapporti ma in valori assoluti, comunque misuratori di fenomeni aziendali, allo scopo di aumentare il valore segnaletico di dati quantitativi o di valore; possono avere per oggetto ogni processo di gestione e possono impiegare dati quantitativi o economici o finanziari, dati contabili o extracontabili, dati preventivi o consuntivi.

Gli indicatori possono derivare: da una rielaborazione dei dati, contenuti nel Bilancio o Rendiconto e da un processo di indagine volto ad individuare le varabili chiave di ciascuna Unità operativa, traducendole in parametri quali-quantitativi: sintetici, misurabili e negoziati con il Responsabile.

 

Da parecchi anni gli studiosi e gli esperti di management suggeriscono e tentano di implementare soluzioni idonee aventi l’obiettivo di creare un “sistema bilanciato e selettivo” di indicatori adatti a ciascun Centro di Responsabilità, aventi le seguenti caratteristiche:

- deve essere un “sistema” di indicatori, di cui se ne conoscano ed evidenzino i reciproci legami;

- il sistema deve essere in grado di presidiare in “modo bilanciato” esigenze aziendali differenti, come le seguenti:
i processi produttivi – erogativi,
l’output ottenuto (beni e servizi), valutato a livello aziendale,
il livello di gradimento dei risultati aziendali (outcome), data la domanda di servizi,
il profilo dell’efficienza aziendale,
la misura della produttività e del rendimento aziendale a livello fattoriale e multifattoriale,
le misurazioni della gestione economica e finanziaria;

- il sistema degli indicatori deve essere “selettivo”, nel senso che gli indicatori che lo compongono devono essere solo quelli veramente rilevanti per guidare le scelte e valutare le performance; quindi un numero limitato di misure.

Importante, pertanto, costruire un “manuale operativo” che contenga: le unità operative responsabili, gli indicatori, eventualmente suddivisi per tipologie, la loro rispettiva periodicità, la fonte dei dati ed i tempi di reperimento.
Vediamo ora come il sistema degli indicatori, tramite quozienti, può evidenziare i “valori” della gestione.

Con l’intento di esaminare i vari processi di carattere produttivo ed erogativo, vengono utilizzati indicatori di processo con cui si intendono prefigurare e, poi, monitorare il tempi di realizzazione delle singole fasi che consentono il raggiungimento dell’obiettivo di gestione, sapendo che le azioni da instaurare rappresentano l’analisi progettuale dell’attività da svolgere per attuare l’obiettivo.

In particolare, con tali indicatori si vuole giungere, utilizzando ad esempio il “Diagramma di Gantt”:
- ad uno schema esemplificativo dei processi derivanti dell’obiettivo di gestione;
- alle responsabilità connesse alle diverse fasi di avanzamento del progetto gestionale;
- alla definizione dei tempi di realizzazione dell’obiettivo preso in considerazione.

Per efficacia: intendiamo il livello di raggiungimento degli obiettivi del sistema aziendale (produzione beni e servizi) in termini quantitativi e qualitativi.

Si possono calcolare diversi livelli di efficacia, al primo livello si lega un concetto di efficacia aziendale od interna che è dato dal valore dei quozienti costituito da:

unità di servizio prodotte consente valutazioni
su “output”
unità di servizio programmate

Naturalmente sarà possibile calcolare un valore dell’azione svolta prendendo in considerazione un singolo servizio - ramo aziendale, oppure un insieme omogeneo di comportamenti aziendali.

Al secondo livello di valutazione dell’output si individua una efficacia sociale od esterna che tiene conto della necessità e dei bisogni espressi e che è data dal confronto tra:

quantità e qualità del servizio effettivamente prestato consente valutazioni su “outcome”
domanda di servizio

Anche in questo caso sarà possibile calcolare il valore scaturente dal quoziente per uno o più servizi di tipo omogeneo.

L’efficienza: è l’attitudine al raggiungimento di prefigurati risultati con il minimo impiego di mezzi, ovvero al raggiungimento dei massimi risultati dati i mezzi disponibili (principio del minimo-mezzo) – “minimo” e “massimo” determinati, aziendalmente, di tempo in tempo.

L’indicatore generale è dato dal rapporto:

input (risorse finanziarie, umane e strumentali) calcolato a livello
di singoli servizi
output (beni e servizi prodotti)

L’apprezzamento dell’efficienza potrà anche essere ricercato nell’ambito dei diversi servizi attraverso i rapporti tra uno o più input ed output di ciascun servizio:

- efficienza fattoriale:
fattore A (es. risorse umane)
output specifico

 

- efficienza multifattoriale
fattore A (es. risorse umane) + fattore B (es. risorse strumentali)+ …
output specifico

 

Quindi, per economicità dell’Azienda Pubblica si considera la sua capacità di soddisfare le attese della collettività di riferimento, in rapporto alle risorse disponibili ed al loro efficiente impiego; quindi con il contestale raggiungimento dei livelli desiderati di efficacia e di efficienza.

Inoltre, per i servizi con controprestazione, l’economicità può anche essere concepita, rispettivamente nell’ottica della competenza economica e della competenza finanziaria, quale rapporto fra:

 

I quozienti finanziari sono tratti dalla rielaborazione di dati offerti dalle sintesi contabili di periodo (Bilancio di Previsione, Rendiconto), essi costituiscono strumenti interpretativi che articolano e precisano la conoscenza degli aspetti finanziari delle aziende pubbliche composte.

Si identificano:
- gli indicatori di struttura finanziaria che riguardano la composizione delle entrate e delle uscite ed i loro rapporti di equilibrio.
Ai fini dell’apprezzamento del livello di autonomia finanziaria dell’Ente pubblico si rapportano:
entrate proprie
entrate totali

Con riguardo agli investimenti si elabora l’indice di autofinanziamento e poi quello di indebitamento:

entrate da autofinanziamento
entrate totali per investimenti

entrate da mutui e prestiti
entrate totali per investimenti

- Gli indicatori di gestione finanziaria che prendono in considerazione l’iter della gestione finanziaria nelle fasi di previsione, accertamento / impegno, riscossione / pagamento delle entrate e delle uscite.

Per evidenziare, ad esempio, il grado di realizzazione delle entrate e delle spese si utilizzano i rapporti:

entrate accertate
previsioni finali entrata

spese impegnate
previsioni finali spesa

pagamenti
impegni di spesa

riscossioni
accertamenti di entrata

I PARAMETRI E GLI INDICATORI PREVISTI DALLE NORME IN VIGORE

Numerose sono le categorie di Parametri ed Indicatori usati relativi agli enti locali.
Detti parametri ed indicatori si possono distinguere in:
- parametri di decifitarietà strutturale che sono fissati, ogni triennio, con decreto del Ministero dell’Interno ai sensi dell’art. 242, comma 2 del T.U.E.L.;
- indicatori finanziari relativi all’entrata, alla spesa ed al patrimonio;
- indicatori di efficacia ed efficienza relativi ai servizi svolti dagli Enti Locali.

I parametri di deficitarietà strutturale rappresentano veri e propri requisiti minimali relativi alla gestione in equilibrio dell’ente; si tratta, in effetti, di valori al di sotto dei quali l’ente può presentare situazioni di squilibrio finanziario ed amministrativo.

Art. 242 T.U.E.L. – individuazione degli enti locali strutturalmente deficitari e relativi controlli

1. Sono da considerarsi in condizioni strutturalmente deficitarie gli Enti Locali che presentano gravi ed incontrovertibili condizioni di squilibrio, rilevabili da una apposita tabella, da allegare al certificato sul rendiconto della gestione, contenente parametri obiettivi dei quali almeno la metà presentino valori deifici tari. Il certificato è quello relativo al rendiconto della gestione del penultimo esercizio precedente quello di riferimento.

2. Con Decreto del Ministro dell’interno, sentita la Conferenza Stato – città ed autonomie locali, da emanare entro settembre e da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, sono fissati per il triennio successivo, i parametri obiettivi, determinati con riferimento ad un calcolo di normalità dei dati dei rendiconti dell’ultimo triennio disponibile, nonché le modalità per la compilazione della tabella di cui al comma 1. Fino alla fissazione di nuovi parametri triennali si applicano quelli vigenti per il triennio precedente.

 

QUALI ONERI E ADEMPIMENTI COMPORTA LA RILEVATA SITUAZIONE DI DEFICITARIETA’ STRUTTURALE

Controllo da parte della Commissione per la finanza e gli organici degli Enti Locali sulla compatibilità finanziaria della dotazione organica e sulle assunzioni di personale.

Presentazione di una certificazione sulla copertura del costo dei:
- servizi a domanda individuale;
- servizio acquedotto;
- servizio smaltimento rifiuti solidi urbani.

I costi complessivi di gestione dei servizi devono comunque comprendere gli oneri diretti ed indiretti di personale, le spese per acquisto di beni e servizi, le spese per i trasferimenti e per gli oneri di ammortamento degli impianti e delle attrezzature; per le quote di ammortamento si applicano i coefficienti previsti nel decreto del Ministro delle finanze in data 31/12/1988 e successive modifiche o integrazioni.

 

TUEL ARTICOLO 244 TUEL – DISSESTO FINANZIARIO

1. Si ha stato di dissesto finanziario se l’Ente non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’Ente Locale, crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte con le modalità di cui all’articolo 193, nonché con le modalità di cui all’articolo 194 per le fattispecie ivi previste.

 

TUEL ARTICOLO 246 – DELIBERAZIONI DI DISSESTO

1. La deliberazione recante la formale ed esplicita dichiarazione di dissesto finanziario è adottata dal Consiglio dell’Ente Locale nelle ipotesi di cui all’art. 244 e valuta le cause che hanno determinato lo stato di dissesto. La deliberazione dello stato di dissesto non è revocabile. Alla stessa è allegata una dettagliata relazione dell’organo di revisione economico-finanziaria che analizza le cause che hanno provocato il dissesto.

 

Tabella – Struttura tipica dei parametri di efficacia e di efficienza

Servizi pubblici locali EFFICIENZA PROVENTO EFFICACIA
SERVIZI INDISPENSABILI costo unitario (per abitante, per utente, per servizio reso) <non previsti> addetti / popolazione (per servizi a contenuto amministrativo: es. anagrafe)

utenza
effettiva/potenziale
SERVIZI A DOMANDA INDIVIDUALE costo unitario (per abitante, per utente, per servizio reso) provento unitario (per abitante, per utente, per servizio reso) domande soddisfatte / domande presentate
ALTRI SERVIZI
(di carattere imprenditoriale) costo unitario (per servizio reso) provento unitario (per servizio reso) utenza effettiva / potenziale

domande soddisfatte / domande presentate

Rilevazione a consuntivo – ultimo triennio

 

PERFORMANCE: UNA POSSIBILE DEFINIZIONE E MISURAZIONE

La performance è il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che una entità (individuo, gruppo di individui, unità organizzativa, organizzazione, programma o politica pubblica) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi ed, in ultima istanza, alla soddisfazione dei bisogni per i quali l’organizzazione è stata costituita.

 

Le fasi del ciclo di gestione delle performance – D. lgs. 150/2009

1. Pianificazione strategica Artt. 4, 5 e 10
2. Programmazione operativa e budgeting Artt. 4, 5 e 10
3. Misurazione della performance (organizzativa – individuale) Artt. 4, 7, 8 e 9
4. Monitoraggio ed interventi correttivi Artt. 4, 6
5. Valutazione delle performance organizzativa Artt. 4, 7 e 8
6. Valutazione della performance individuale e utilizzo sistemi premianti Artt 4, 7, 9, 17-27
7. Rendicontazione interna Artt. 4, 10
8. Rendicontazione esterna Artt. 4, 10

Piano triennale della performance (multidimensionale):
1. soddisfazione finale dei bisogni della collettività (outcome);
2. attuazione di piani e programmi;
3. customer satisfaction;
4. modernizzazione e il miglioramento qualitativo;
5. sviluppo delle relazioni con stakeholder;
6. efficienza nell'impiego delle risorse;
7. qualità e quantità delle prestazioni/servizi.

Piano triennale della performance:
trasparenza su obiettivi operativi, indicatori e risultati attesi;
sezione dello stesso per l’anno in corso;
articolazione dettagliata per CdR tenendo conto delle dimensioni della performance.

La misurazione delle performance
Che cos’è la misurazione delle performance?
Processo formalizzato, che mira ad ottenere ed esprimere informazioni descrittive riguardo alle proprietà di un oggetto (ad es. un processo, un’attività, un gruppo di persone).
Il sistema di misurazione svolge le funzioni di acquisizione, analisi e rappresentazione di informazioni.

Un sistema di misurazione delle performance consiste di:
1. Indicatori: strumenti che rendono possibile l’attività di acquisizione di informazioni. Gli indicatori devono essere legati agli obiettivi e devono puntare a generare risultati adeguati a questi obiettivi.
2. Target: il risultato che un soggetto si prefigge di ottenere, ovvero il valore desiderato in corrispondenza di un’attività o processo. Tipicamente questo valore è espresso in termini di livello di rendimento entro uno specifico intervallo temporale.
3. Struttura di supporto: sistema informatico/informativo e i soggetti che consentono che i dati siano acquisiti, confrontati, selezionati, analizzati, interpretati e diffusi.

Le performance si misurano al fine di:
• (ri)formulare e comunicare gli obiettivi strategici, e verificare che questi siano stati conseguiti;
• informare e guidare i processi decisionali;
• gestire più efficacemente sia le risorse che i processi organizzativi;
• influenzare e valutare i comportamenti di gruppi e individui;
• rafforzare le responsabilità a diversi livelli gerarchici;
• incoraggiare il miglioramento continuo e l’apprendimento organizzativo.

La misurazione delle performance non crea valore se:
• non è legata agli obiettivi;
• non supporta decisioni e azioni/attività;
• è utilizzata solo per la reportistica;
• è percepita come un dovere/adempimento;
• il personale non ne comprende l’utilità.

Tipi di indicatori
Input Processi  Output (Soddisfazione utente)  Outcome
di Efficacia, di Efficienza, di Economicità

Esempi con:
• relazione finale;
• schede elaborate;
• percentuale di cittadini che possono accedere al servizio;
• soddisfazione degli utenti.

Outcome
Impatto, risultato ultimo di un’azione.
Indica la conseguenza di un’attività o processo dal punto di vista dell’utente del servizio e degli stakeholder più in generale.

Requisiti minimi
• Chiara definizione degli obiettivi strategici, strutturali e operativi;
• Sviluppo per ogni obiettivo di indicatori e target appropriati;
• Collegamento degli obiettivi strategici ad outcome per le priorità politiche rivolte a stakeholder esterni;
• Obiettivi operativi vs. attività da svolgere.

Scheda di sviluppo di un indicatore (elementi da considerare)

Nome dell'Indicatore Titolo dell’indicatore
Descrizione dell’indicatore Per evitare ambiguità nell’interpretazione, come si può descrivere più dettagliatamente l’indicatore?
Razionale Perchè vogliamo misurare questo aspetto?
Programma / Obiettivo (di outcome) A quale programma o obiettivo si riferisce questo indicatore?
Legami con altri indicatori Quali sono i collegamenti tra questo indicatore e gli altri?
Data di approvazione dell'indicatore Quando abbiamo iniziato a utilizzarlo?
Tipo di calcolo / Formula / Formato Se quantitativo, come è calcolato? Qual è la formula? Quale l’unità di misura?
Fonte/i dei dati Da dove possiamo ottenere i dati necessari?
Qualità dei dati Quali sono i problemi nella raccolta e analisi dei dati che pensiamo emergeranno?
Frequenza di rilevazione Quanto spesso è rilevato questo indicatore?
Target (valore desiderato) A che livello di performance puntiamo?
Processo di sviluppo Su quali basi e da chi è stato concordato questo target?
Responsabile dell'indicatore e del target se diverso Chi ha l’incarico di controllare e rivedere la performance (rispetto al target) e di raccogliere i dati?
Responsabile delle performance legate all'indicatore Chi è accountable e responsabile per le performance rilevate tramite questo indicatore?
Reportistica Dove vengono comunicate /pubblicate le informazioni?

Le sfide della gestione delle performance

1.Tecnica: raccolta dati, sviluppo di obiettivi, target e indicatori, utilizzo di sistemi informativi, strumenti e tecniche di miglioramento, sviluppo di capacità, competenze e abilità del personale.

2.Gestionale: formulazione ed esecuzione della strategia, gestione dei processi, cambiamenti nella struttura organizzativa, allocazione delle risorse, promozione di un orientamento ai risultati.

3.Culturale: condivisione di valori comuni, allineamento di comportamenti e attitudini, sviluppo di pratiche condivise.

4.Leadership: formulazione e comunicazione di una visione condivisa, empowerment dei dipendenti all’interno della struttura gerarchica, creazione di un appropriato ambiente di lavoro, promozione dell’innovazione.

5.Comunicazione: sia all’interno che all’esterno dell’organiz¬zazione.

LA RELAZIONE AL RENDICONTO

L’ordinamento contabile non prevede schemi-tipo da osservare per la Relazione da allegare al Rendiconto, limitandone il contenuto, sul piano della struttura, alle informazioni richieste dal Testo Unico delle Leggi sugli Enti locali.

Secondo la normativa, la finalità informativa della Relazione è quella di fornire indicazioni esplicative ed integrative dei dati contabili presenti nei documenti costituenti il Rendiconto in considerazione della loro natura contabile e sintetica.

Il contenuto del Referto, secondo il Legislatore, deve:
• esprimere le valutazioni in ordine all’efficacia dell’azioni condotta sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi ed ai costi sostenuti;
• analizzare gli scostamenti principali intervenuti rispetto alle previsioni finanziarie;
• motivare le cause che li hanno determinati;
• evidenziare i criteri di valutazione del patrimonio e delle componenti economiche.

L’Osservatorio, tramite il contenuto del Principio Contabile n.3, attribuisce alla Relazione anche la funzione tipica della Nota Integrativa non essendone, esplicitamente, prevista la redazione dall’ordinamento contabile e facendone conseguire che deve comprendere tutte le informazioni di natura tecnico-contabile.

 

Lo schema della Relazione, proposta dall’Osservatorio, si articola in:

Identità dell’Ente locale

Strutturata in:
• Profilo istituzionale
• Scenario socio-economico del territorio
• Disegno strategico e linee programmatiche
• Politiche gestionali attuate ed in corso di attuazione
• Politiche fiscali decise, evidenziandone gli effetti sugli stanziamenti di Bilancio
• Assetto organizzativo
• Analisi delle partecipazioni dell’Ente
• Descrizione delle Convenzioni con altri Enti.

Sezione tecnica della gestione

• Aspetti generali
o Criteri contabili di formazione del Rendiconto
o Criteri di valutazione, evidenziando gli eventuali cambiamenti
• Aspetti finanziari
o Evidenziazione del Risultato finanziario con illustrazione dello scostamento rispetto al precedente esercizio
o Presentazione dei dati di sintesi della gestione finanziaria, illustrando le variazioni intervenute e motivando gli eventuali scostamenti
o Impatto della politica fiscale, evidenziando le motivazioni a supporto della manovra fiscale adottata e le relative conseguenze socio-economiche
• Aspetti economico-patrimoniali
o Evidenziazione delle voci più significative, con le movimentazioni intervenute durante l’esercizio.

Sezione dell’Ente ed andamento della gestione

Strutturata in:
• Piano programmatico realizzato nell’anno
• Analisi degli scostamenti ed eventuali azioni correttive poste in essere
• Politiche di investimento e di indebitamento, mettendo in evidenza gli interventi di finanziamento, con particolare riferimento al ricorso all’indebitamento
• Rapporto sulle prestazioni e servizi offerti alla Comunità, evidenziando il costo sostenuto e la qualità delle prestazioni percepita dagli utenti: analisi comprovata da elementi oggettivi di rilevazione
• Risultati economici delle diverse strutture ed aree operative in cui è articolato l’Ente
• Informazioni generali sui risultati della gestione di competenza, evidenziando:
o Andamento dei Costi,
o Andamento dei Proventi,
o Investimenti realizzati, in rapporto al piano delle opere pubbliche,
o Attività di ricerca e sviluppo, eventualmente effettuata,
o Informazioni sulle politiche di autofinanziamento,
o Informazioni sulle partecipazioni, evidenziando le motivazioni di mantenimento delle stesse ed i risultati conseguiti dalle Società partecipate,
o Analisi per indici finanziari, economici (di efficacia e di efficienza) e patrimoniali,
o Evoluzione prevedibile della gestione, in termini di Bilancio, di azioni intraprese e da intraprendere.

L’armonizzazione dei documenti di Programmazione, di Bilancio e contabili degli enti locali

Le finalità dell’armonizzazione:

• Garantire una maggiore omogeneità dei sistemi contabili adottati dalle pubbliche amministrazioni a partire da un contesto omogeneo
• Migliorare qualità e trasparenza nella produzione di dati di finanza pubblica
• Migliorare la rappresentazione della situazione economico – finanziaria delle pubbliche amministrazioni con sistemi più rispondenti alle esigenze dei “Portatori di interesse” e degli Amministratori

La direttiva europea:
• Il percorso verso l’armonizzazione è stato favorito dall’evoluzione della disciplina europea, finalizzata alla verifica degli andamenti di finanza pubblica
• In particolare la direttiva 2011/85 (Six pack) prevede che:
 Gli Stati membri si dotano di sistemi di contabilità pubblica che coprono in modo completo e uniforme tutti i sottosettori della pubblica amministrazione e contengono informazioni necessarie per generare dati fondati sul principio di competenza
L’appellativo “Six pack” consiste in un pacchetto di cinque Ordinanze e di una Direttiva tendenti stabilizzare l’economia e la disciplina budgetaria a livello europeo. Tre delle ordinanze vertono su questioni budgetarie, mentre le altre due istituiscono un nuovo meccanismo d’allarme e di sanzioni. La direttiva invece fissa norme comuni per i budget dell’economia dell’insieme dei paesi europei
 Gli Stati membri danno assicurazione che i dati di bilancio di tutti i sottosettori della pubblica amministrazione siano disponibili secondo quanto definito dal Reg. 2223/96.

• Da tali indicazioni, consegue l’esigenza di armonizzare il sistema di bilancio delle pubbliche amministrazioni:
 Con il sistema europeo di classificazione dei conti (SEC 95) i quali consistono in documenti interni, redatti dal Segretariato generale della Commissione.
 Ed anche, attraverso adeguate procedure e controlli, assicurare la qualità dei dati utilizzati per il consolidamento dei conti pubblici.
I riferimenti normativi
• SEC 95 – Reg. 2223/96
 Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità
• L. 196/2009
 Legge di contabilità e finanza pubblica
• L. 42/2009
 Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 Costituzione

• D. Lgs. 118/2011
 Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e loro organismi, a norma degli artt. 1 e 2 della L. 42/2009
• DPCM 28/12/2011
 Disciplina della sperimentazione concernente i sistemi contabili e gli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi, di cui all’art. 36 del D. Lgs. 118/2011
• DPCM 31/01/2014
 Contenente norme correttive ed integrative dei contenuti del D. Lgs. 118/2011, indirizzi derivanti dalla sperimentazione

 

L’attuazione del federalismo
• Le scelte ed il percorso di attuazione del federalismo fiscale impongono i seguenti elementi a garanzia dell’unità economica della Repubblica:
 Principio di coordinamento della finanza pubblica (L. 196/2009)
 Principio costituzionale del pareggio di bilancio (L. Cost. 1/2012)
 Armonizzazione dei bilanci pubblici (D. Lgs. 118/2011)

 

I tempi dell’armonizzazione
• Periodo di sperimentazione:
inizialmente 2012 – 2013, poi 2014 avendo
l’art. 9 D. L. 102/2013, conv. in L. 124/2013, prorogato di 1 anno la sperimentazione, con incentivi agli Enti in termini di patto di stabilità e disciplina del personale
• Dal 2015: a regime per tutti gli Enti

L’armonizzazione – contenuti:

1) sistemi contabili utilizzati

2) classificazione di entrate e spese

3) piano dei conti integrato

4) principi contabili generali ed applicati

5) regole di competenza da utilizzare

6)evoluzione documenti di programmazione e di bilancio

1) I sistemi contabili
• Enti locali ed Enti strumentali in contabilità finanziaria
 Adottano la contabilità finanziaria a cui affiancano, a fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale, garantendo la rilevazione unitaria dei fatti gestionali in termini finanziari ed economico – patrimoniale

• Istituzioni (art. 114 Tuel) ed altri organismi strumentali
 Adottano il sistema contabile dell’amministrazione di cui fanno parte
• Enti strumentali che adottano la contabilità economico – patrimoniale

 Conformano la propria gestione ai principi generali ed alle disposizioni del codice civile con apposite riclassificazioni

• 2) D. Lgs. 267/2000 - Le attuali classificazioni:

ENTRATE:
Titoli
Categorie
Risorse
Capitoli – Articoli

SPESE:
Titoli
Funzioni
Servizi
Interventi
Capitoli – Articoli

• D. Lgs. 118/2011 – Le nuove classificazioni
ENTRATE:
Titoli
Tipologie
Categorie
Capitoli – Articoli

SPESE:
Missioni
Programmi
Titoli
Macroaggregati
Capitoli – Articoli

La classificazione delle entrate – Competenze decisionali

CONSIGLIO
• Titoli: fonte di provenienza dell’entrata
• Tipologie: natura delle entrate

GIUNTA
• Categorie: oggetto dell’entrata, con distinta indicazione entrate non ricorrenti

DIRIGENTI – a fini gestionali
• Capitoli – Articoli: (piano dei conti integrato)
La classificazione delle spese – Competenze decisionali

CONSIGLIO
• Missioni: funzioni principali ed obiettivi strategici delle amministrazioni
• Programmi: aggregati omogenei di attività, tese a perseguire gli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni

GIUNTA
• Titoli: raggruppamento di macroaggregati
• Macroaggregati: articolazione dei programmi sulla base della natura economica della spesa

DIRIGENTI – a fini gestionali
• Capitoli – Articoli: (piano dei conti integrato)

La classificazione in Missioni degli Enti locali

MISSIONE:
1) servizi istituzionali, generali e di gestione
2) giustizia
3) ordine pubblico e sicurezza
4) istruzione e diritto allo studio
5) tutela e valorizzazione dei beni ed attività culturali
6) politiche giovanili, sport e tempo libero
7) turismo
8) assetto del territorio ed edilizia abitativa
9) sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente
10) rapporti e diritto alla mobilità
11) soccorso civile
12) diritti sociali, politiche sociali e famiglia
13) tutela della salute
14) sviluppo economico e competitività
15) politiche per il lavoro e la formazione professionale
16) agricoltura, politiche agroalimentari e pesca
17) energia e diversificazioni delle fonti energetiche
18) relazioni con le altre autonomie territoriali e locali
19) relazioni internazionali
20) fondi ed accantonamenti
50) debito pubblico
60) anticipazioni finanziarie
99) servizi per conto terzi

L’articolazione delle missioni in programmi
• Esempio: Missione 01 – Servizi istituzionali generali e di gestione
0101 Organi istituzionali
0102 Segreteria generale
0103 Gestione economica, finanziaria, programmazione, provveditorato
0104 Gestione delle entrate tributarie e servizi fiscali
0105 Gestione dei beni demaniali e patrimoniali
0106 Ufficio tecnico
0107 Elezioni e consultazioni popolari – Anagrafe e stato civile
0108 Statistica e sistemi informativi
0109 Assistenza tecnico – amministrativa agli enti locali
0110 Risorse umane
0111 Altri servizi generali

La classificazione in Titoli

ENTRATA

1) Entrate correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa
2) Trasferimenti correnti
3) Entrate extra – tributarie
4) Entrate in conto capitale
5) Entrate da riduzione di attività finanziarie
6) Accensione prestiti
7) Anticipazioni da istituto tesoriere/cassiere
9) Entrate a conto terzi e partite di giro

SPESA

1) Spese correnti
2) Spese in conto capitale
3) Spese per incremento di attività finanziarie
4) Rimborso di prestiti
5) Chiusura anticipazioni da istituto tesoriere/cassiere
7) Spese per conto terzi

3) Il Piano dei conti integrato

• Le amministrazioni pubbliche adottano un comune piano dei conti integrato, in via di sperimentazione, rappresentato dall’elenco delle articolazioni delle unità elementari del bilancio finanziario gestionale e dei conti economico patrimoniali

• Articolato in contabilità finanziaria:
 Per le Entrate: in titoli, tipologie, categorie, capitoli, articoli (1638 voci)
 Per le Spese: in titoli, macro-aggregati, capitoli, articoli (1702 voci)

• Ai fini della contabilità economico patrimoniale: 6 livelli di dettaglio conti economici (2420 voci), 7 livelli di dettaglio conti patrimoniali (2946 voci)

4) I Principi contabili: garantiscono il consolidamento e la trasparenza dei conti pubblici secondo le direttive UE e l’adozione di sistemi informativi omogenei generali Allegato 1 D. Lgs. 118/2011
 Annualità
 Unità
 Universalità
 Integrità
 Veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità
 Significatività e rilevanza
 Flessibilità
 Congruità
 Prudenza
 Coerenza
 Continuità e sostanza
 Compatibilità e verificabilità
 Neutralità
 Pubblicità
 Equilibrio di bilancio
 Competenza finanziaria
 Competenza economica
 Prevalenza della sostanza sulla forma

I Principi contabili applicati – allegati al D. Lgs. 118/2011
• Allegato n. 4/1: principio applicato della programmazione
• Allegato n. 4/2: principio applicato della contabilità finanziaria
• Allegato n. 4/3: principio applicato della contabilità economico patrimoniale
• Allegato n. 4/4: principio applicato del bilancio consolidato
5) La competenza finanziaria potenziata

• Criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive

 Tutte le obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive, che danno luogo ad entrate e spese per l’ente, devono essere registrate nelle scritture contabili, quando l’obbligazione è perfezionata, con imputazione all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza

 E’ in ogni caso, fatta salva la copertura finanziaria degli impegni di spesa giuridicamente assunti a prescindere dall’esercizio di imputazione
Il funzionamento della contabilità finanziaria - riaccertamento

 Possono essere conservati tra i residui attivi le entrate accertate esigibili nell’esercizio di riferimento, ma non incassate
 Possono essere conservate tra i residui passivi le spese impegnate, liquidate o liquidabili nel corso di tale esercizio, ma non pagate
 Le entrate e le spese accertate e impegnate non esigibili nell’esercizio considerato, sono re-imputate all’esercizio in cui sono esigibili oppure hanno scadenza

La contabilità economico – patrimoniale

• Affianca la contabilità finanziaria, al fine di:

 Rappresentare l’equilibrio economico tra le risorse economiche acquisite e quelle utilizzate, misurando i costi e risultati effettivi
 Costruire il conto del patrimonio, rilevando anche le variazioni patrimoniali
 Elaborare il bilancio consolidato con enti, aziende e società controllate e partecipate

 

La tenuta delle scritture contabili in partita doppia, risulta consigliabile per la qualità delle rilevazioni contabili, favorita dal piano dei conti integrato

6) L’evoluzione dei documenti di programmazione e di bilancio

• DUP – Documento unico di programmazione pluriennale (sostituisce PGS e RPP)
 SeS – Sezione strategica
 SeO – Sezione operativa

• Bilancio (annuale e triennale) di previsione finanziaria (competenza – annuale cassa)

• Piano degli indicatori di bilancio

• PEG – Piano esecutivo di gestione annuale e triennale (integra PEG/PdO e PPF)

Il bilancio consolidato
• consente la conoscenza consolidata dei risultati economico – patrimoniali del Gruppo pubblico locale (considerato come complesso economico unitario)
 esprime un’informazione contabile complessiva

 si compone del conto economico consolidato e dello stato patrimoniale consolidato

 fornisce informazioni integrative di tipo descrittivo (Nota integrativa)

 consente una valutazione globale del gruppo e di sintesi (Relazione sulla gestione)
• Il perimetro di consolidamento comprende, oltre agli organismi strumentali, già rientranti nel bilancio dell’ente locale:
 Enti strumentali aziende o enti, pubblici o privati, nei quali l’ente locale:
 ha il possesso, diretto od indiretto, della maggioranza dei voti esercitabili nell’ente o nell’azienda;
 ha il potere di nominare o rimuovere la maggioranza dei componenti degli organi decisionali;
 esercita, direttamente o indirettamente, la maggioranza dei diritti di voto nelle sedute degli organi decisionali;
 ha l’obbligo di ripianare i disavanzi per percentuali superiori alla propria quota di partecipazione;
 esercita un’influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie (i contratti di servizio pubblico e di concessione comportano l’esercizio di influenza dominante)

• Il perimetro di consolidamento comprende anche:
 Società controllate società nelle quali l’ente locale:
 ha il possesso, diretto od indiretto, anche sula scorta dei patti parasociali, della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria o dispone di voti sufficienti per esercitare una influenza dominante sull’assemblea ordinaria;

 ha il diritto, in virtù di un contratto o di una clausola statutaria, di esercitare una influenza dominante; i contratti di servizio pubblico e di concessione comportano l’esercizio di influenza dominante;

 

 Società partecipate società:
 a totale partecipazione pubblica affidataria diretta di servizi pubblici locali, indipendentemente dalla quota di partecipazione;

sulla base dei risultati della sperimentazione si valuterà se comprendervi le società collegate (20% dei voti in assemblea o 10% se la società è quotata in borsa).

GLI ELEMENTI DERIVANTI DALLA RIFORMA DELLA CONTABILITA’ DEGLI ENTI LOCALI - IN SINTESI

a) Cambia in generale la gerarchia dell’insieme dei documenti di programmazione – da Bilancio Annuale a Documento Unico di Programmazione.

b) Si rileva una rigorosa integrazione dei Documenti di Pianificazione, di Programmazione, di Bilancio, di Budget e di Valutazione.

c) Emerge una rafforzata attenzione rivolta all’esigenza di misurazione dei Programmi ed Obiettivi, in particolare con l’inserimento del Piano degli Indicatori.

d) Viene previsto un nuovo ed esteso contenuto del Piano Esecutivo di Gestione, comprendente il Piano dettagliato degli Obiettivi, le Risorse Finanziarie Umane e Strumentali ed il Piano delle Performance, prevedendo, altresì, una dilatata dimensione temporale triennale.

e) Si rileva un rafforzamento della logica operativa di insieme del Gruppo Pubblico Locale – Bilancio Consolidato.

Gli strumenti della programmazione degli Enti locali

1. il Documento unico di programmazione (DUP), presentato dal Consiglio, entro il 31 luglio di ciascun anno, che sostituisce la Relazione previsionale e programmatica ed il Piano generale di sviluppo;
2. l’eventuale Nota di aggiornamento del Documento unico di programmazione (DUP), da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno;
3. la schema di delibera del Bilancio di previsione finanziario, da presentare al Consiglio entro il 15 novembre di ogni anno;
4. il Piano esecutivo di gestione, comprendente obiettivi, risorse e performance, approvato dalla Giunta entro 10 giorni dall’approvazione del bilancio;
5. il Piano degli indicatori di bilancio presentato al Consiglio unitamente al bilancio di previsione e rendiconto;
6. lo schema di delibera di Assestamento del bilancio, comprendente lo Stato di attuazione dei programmi ed il controllo della salvaguardia degli Equilibri di bilancio;
7. le Variazioni di bilancio;
8. lo schema di Rendiconto della gestione, che conclude il sistema di bilancio dell’ente, da approvarsi entro il 30 aprile (Giunta) 31 maggio (Consiglio) dell’anno successivo all’esercizio di riferimento.

DOCUMENTO UNICO DI PROGRAMMAZIONE DEGLI ENTI LOCALI (DUP)

Entro il 31 luglio di ciascun anno la Giunta presenta al Consiglio il Documento Unico di Programmazione (DUP), con riferimento all’esercizio 2014, il termine di presentazione del DUP non è vincolante.

Il DUP è lo strumento che permette l’attività di guida strategica ed operativa degli enti locali.

Il DUP costituisce, nel rispetto del principio di coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio, il presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione.

Il principio della programmazione
Il Documento unico di programmazione degli enti locali (DUP)

Il DUP si compone di due sezioni: la Sezione Strategica (SeS) e la Sezione Operativa (SeO).

La Sezione Strategica sviluppa concretizza le linee programmatiche di mandato (5 anni) ed individua, in coerenza con il quadro informativo di riferimento, gli indirizzi strategici – missioni – obiettivi strategici dell’ente.
Il contenuto della Sezione Operativa, predisposto in base alle previsioni ed agli obiettivi fissati nella SeS, è redatta, per il suo contenuto finanziario, per competenza e cassa, si fonda su valutazioni di natura economico – patrimoniale e copre un arco temporale pari a quello del bilancio pluriennale: Programmi – Obiettivi operativi.

La SeO si struttura in due parti fondamentali:
Parte 1, nella quale sono descritte le motivazioni delle scelte programmatiche effettuate e definite, per tutto il periodo di riferimento del DUP, i singoli programmi da realizzare ed i relativi obiettivi annuali;
Parte 2 contenente la programmazione dettagliata delle opere pubbliche, del fabbisogno di personale e delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio.
LA SEZIONE STRATEGICA (SeS)

PRIMO LIVELLO DI PROGRAMMAZIONE

La SeS sviluppa e concretizza le linee programmatiche di mandato ed individua, in coerenza con il quadro normativo di riferimento: GLI INDIRIZZI STRATEGICI DELL’ENTE.

In particolare, la sezione individua, le principali scelte che caratterizzano il programma dell’amministrazione da realizzare nel corso del mandato amministrativo e che possono avere un impatto di medio e lungo periodo.
Nella SeS sono anche indicati gli strumenti attraverso i quali l’ente locale intende rendicontare il proprio operato nel corso del mandato in maniera sistematica e trasparente.

SECONDO LIVELLO DI PROGRAMMAZIONE

Nel 1° anno del mandato amministrativo, individuati gli indirizzi strategici, sono definiti, per ogni missione, GLI OBIETTIVI STRATEGICI da perseguire entro la fine del mandato.

L’individuazione degli obiettivi strategici consegue ad un processo conoscitivo di analisi strategica delle condizioni esterne all’ente e di quelle interne, sia in termini attuali che prospettici ed alla definizione di indirizzi generali di natura strategica.
Verifica delle Condizioni esterne in termini attuali e prospettici

Con riferimento alle condizioni esterne, l’analisi strategica richiede, almeno, l’approfondimento dei seguenti profili:

I. Gli obiettivi individuati dal Governo per il periodo considerato anche alla luce degli indirizzi e delle scelte contenute nei documenti di programmazione comunitari e nazionali;

II. La valutazione coerente e prospettica della situazione socio – economica del territorio di riferimento e della domanda di servizi pubblici locali anche in considerazione dei risultati e delle prospettive future di sviluppo socio – economico;

III. I parametri economici essenziali utilizzati per identificare, a legislazione vigente, l’evoluzione dei flussi finanziari ed economici dell’ente e dei propri enti strumentali, segnalando le differenze rispetto ai parametri considerati nella Decisione di Economia e Finanza (DEF).

 

VERIFICA DELLE CONDIZIONI INTERNE IN TERMINI ATTUALI E PROSPETTICI

Con riferimento alle condizioni interne, l’analisi strategica richiede, almeno, l’approfondimento dei seguenti profili con riferimento al periodo di mandato (5 anni):
1. Organizzazione e modalità di gestione dei servizi pubblici locali tenuto conto dei fabbisogni e dei costi standard.
2. Indirizzi generali di natura strategica relativi alle risorse e agli impieghi e sostenibilità economico finanziaria attuale prospettica.A tal fine, devono essere di specifico approfondimento:
1. La realizzazione di opere pubbliche con indicazione dei riflessi sulla spesa corrente;
2. I programmi ed i progetti di investimento in corso di esecuzione e non ancora conclusi;
3. I tributi e le tariffe dei servizi pubblici;
4. La spesa corrente con specifico riferimento alla gestione delle funzioni fondamentali anche con riferimento alla qualità dei servizi resi e agli obiettivi di servizio;
5. L’analisi delle necessità finanziarie e strutturali per l’espletamento dei programmi ricompresi nelle varie missioni;
6. La gestione del patrimonio;
7. Il reperimento e l’impiego di risorse straordinarie ed in conto capitale;
8. L’indebitamento con analisi della relativa sostenibilità e andamento tendenziale;
9. Gli equilibri della situazione corrente e generali ed i relativi equilibri in termini di cassa;
10. Disponibilità e gestione delle risorse umane con riferimento alla struttura organizzativa alla sua evoluzione nel tempo anche in termini di spesa;
11. Coerenza e compatibilità presente e futura con le disposizioni del patto di stabilità interno.

 

La Sezione Operativa (SeO)

La SeO ha carattere generale, contenuto programmatico e costituisce lo strumento a supporto del processo di previsione definito sulla base degli indirizzi generali e degli obiettivi strategici fissati nella SeS del DUP.
In particolare, la SeO contiene la programmazione operativa dell’ente avendo a riferimento un arco temporale sia annuale che pluriennale.
Il contenuto della SeO, predisposto in base alle previsioni ed agli obiettivi fissati nella SeS, costituisce guida e vincolo ai processi di redazione dei documenti contabili di previsione dell’ente.
La SeO è redatta, per il suo contenuto finanziario, per competenza con riferimento all’intero periodo considerato, e per cassa con riferimento al primo esercizio, si fonda su valutazioni di natura economico – patrimoniale e copre un arco temporale pari a quello del bilancio di previsione.
La SeO supporta il processo di previsione per la predisposizione della manovra di bilancio.
La SeO individua, per ogni sua missione, i programmi che l’ente intende realizzare per conseguire gli obiettivi strategici definiti nella SeS.
Per ogni programma, e per tutto il periodo di riferimento del DUP, sono individuati gli obiettivi operativi annuali da raggiungere.

Per ogni programma sono individuati gli aspetti finanziari, sia in termini di competenza con riferimento all’intero periodo considerato, che di cassa con riferimento al primo esercizio, della manovra di bilancio.
La SeO ha i seguenti scopi:

1) definire, con riferimento all’ente ed al gruppo amministrazione pubblica, gli obiettivi dei programmi all’interno delle singole missioni. Con specifico riferimento all’ente devono essere indicati anche i fabbisogni di spesa e le relative modalità di finanziamento;

2) orientare e guidare le successive deliberazioni del Consiglio e della Giunta;

3) costruire il presupposto dell’attività di controllo strategico e dei risultati conseguiti dall’ente, con particolare riferimento allo stato di attuazione dei programmi nell’ambito delle missioni ed alla relazione al rendiconto di gestione.

Il contenuto minimo della SeO è costituito:

a) Dall’indicazione degli indirizzi e degli obiettivi degli organismi facenti parte del gruppo amministrazione pubblica;
b) Dalla dimostrazione della coerenza delle previsioni di bilancio con gli strumenti urbanistici vigenti;
c) Per la parte entrata, da una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l’andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli;
d) Dagli indirizzi in materia di tributi e tariffe dei servizi;
e) Dagli indirizzi sul ricorso all’indebitamento per il finanziamento degli investimenti;
f) per la parte spesa, da una redazione per programmi all’interno delle missioni, con indicazione delle finalità che si intendono conseguire, della motivazione delle scelte di indirizzo effettuate e delle risorse umane e strumentali ad esse destinate;
g) dall’analisi e valutazione degli impegni pluriennali di spesa assunti;
h) dalla valutazione sulla situazione economico – finanziaria degli organismi gestionali esterni;
i) dalla programmazione dei lavori pubblici svolta in conformità ad un programma triennale ed ai suoi aggiornamenti annuali;
j) dalla programmazione del fabbisogno personale a livello triennale ed annuale;
k) dal piano delle alienazioni e valorizzazioni dei beni patrimoniali.

La SeO si struttura in due parti fondamentali:

 Parte 1, nella quale sono descritte le motivazioni delle scelte programmatiche effettuate, sia con riferimento all’ente sia al gruppo amministrazione pubblica, e definiti, per tutto il periodo di riferimento del DUP, i singoli programmi da realizzare ed i relativi obiettivi annuali;

 Parte 2, contenente la programmazione dettagliata, relativamente all’arco temporale di riferimento del DUP, delle opere pubbliche, del fabbisogno di personale e delle alienazioni e valorizzazioni del patrimonio.

PIANO DEGLI INDICATORI DI BILANCIO E DEI RISULTATI ATTESI

La normativa attuativa del Dlgs 23/06/2011 n. 118, della Riforma della Contabilità e di Bilancio, prevede che al fine di illustrare gli obiettivi della gestione, misurarne i risultati e monitorarne l’effettivo andamento in termini di servizi forniti e di interventi realizzati, gli Enti presentino un documento denominato “Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio” il quale:

a) in riferimento al contenuto di ciascun programma e agli obiettivi individuati nei documenti di programmazione dell’ente esponga informazioni sintetiche relative ai principali obiettivi da realizzare con riferimento agli stessi programmi del bilancio per il triennio della programmazione ed individui gli indicatori, utili per quantificare tali obiettivi, nonché consenta la misurazione annuale per monitorare e rendicontare i risultati conseguiti;

b) sia parte integrante dei documenti di programmazione e di bilancio di ciascuna amministrazione pubblica locale e venga divulgato anche attraverso pubblicazione sul Sito internet istituzionale dell’amministrazione stessa nella sezione "Amministrazione trasparente", accessibile dalla pagina principale;

c) sia coerente e si raccordi al sistema di obiettivi e indicatori adottati da ciascuna amministrazione ai sensi del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.

Il decreto esplicita che il Piano deve far riferimento “alle finalità” perseguite dai programmi del bilancio e, in particolare, al livello, alla quantità e alla qualità dei servizi erogati, ovvero all’impatto che i programmi di spesa intendono produrre sulla collettività, sul sistema economico e sul contesto di riferimento. Ciascuna finalità è caratterizzata da uno o più obiettivi significativi che concorrono alla sua realizzazione.

 

Alla fine di ciascun esercizio finanziario al Rendiconto della gestione sarà allegato il Piano dei risultati con le risultanze osservate in termini di raggiungimento dei risultati attesi e le motivazioni degli eventuali scostamenti. L’analisi dei risultati conseguiti e le motivazioni degli eventuali scostamenti verranno inserite nella Relazione al rendiconto della Giunta.

Il sistema informativo aziendale pertanto potrà essere scomposto in quattro sotto - sistemi:

1) il sotto - sistema della contabilità finanziaria e di cassa;
2) il sotto - sistema della contabilità economico-patrimoniale e analitica;
3) il sotto - sistema degli indicatori contabili;
4) il sotto - sistema degli indicatori extracontabili.

I primi due formano il «sistema della contabilità», il terzo e il quarto costituiscono il «sistema degli indicatori».
Il sotto - sistema degli indicatori contabili fornisce una rappresentazione maggiormente intelligibile delle operazioni aziendali indagabili attraverso il sistema di contabilità.
Il sotto - sistema degli indicatori extracontabili fornisce informazioni aggiuntive circa tutti quegli aspetti che non sono rilevati contabilmente ma che, specie nelle amministrazioni pubbliche, sono indispensabili per valutare il grado di efficienza ed efficacia.

In base alle loro caratteristiche, gli indicatori contabili ed extracontabili possono essere ulteriormente suddivisi in:

indicatori contabili:
1) finanziari:
a) di composizione delle entrate; b) di composizione delle spese; c) di correlazione fra entrate e spese; d) di gestione nelle fasi del bilancio;
2) patrimoniali;
3) di equilibrio economico.
indicatori extracontabili:
1) di efficacia interna ed esterna;
2) di efficienza.

Il Piano degli indicatori deve integrarsi poi e risultare coerente con il Sistema di misurazione e valutazione delle performance previsto dal D.Lgs. 150/2009.
Pertanto in accordo con le disposizioni di cui al citato Decreto Legislativo 150, l’Amministrazione dovrà adottare, in coerenza con i contenuti ed il ciclo di programmazione finanziaria e di bilancio, un Documento programmatico che individui gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisca, con riferimento agli obiettivi intermedi e finali ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione delle performance dell’Amministrazione.
All’interno del piano vanno inseriti, in seguito, secondo le linee d’azione che si intendono attuare, gli obiettivi di mantenimento e gli obiettivi di sviluppo – innovazione, sulla base delle risorse necessarie determinate nella parte contabile del P.E.G.
Si sottolinea infatti che uno degli aspetti più innovativi della cosiddetta riforma Brunetta del 2009 è costituito dalla previsione di un Sistema di programmazione e controllo trasparente ed efficace, idoneo a misurare e valutare la “performance organizzativa” delle Pubbliche amministrazioni, finalizzandola ad elevati standard qualitativi ed economici delle funzioni esercitate e dei servizi resi.
In sintesi il Sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa, prefigurato nel Decreto 150/2009, indirizza le pubbliche amministrazioni locali nel porre l’accento sui risultati conseguiti, definendo gli obiettivi in modo specifico e chiaro rispetto ai bisogni da soddisfare della collettività, associandoli ad indicatori attinenti ai valori programmati, sfidanti e non autoreferenziali, espressi in documenti accessibili e conoscibili all’esterno dell’Ente. Indica inoltre di sottoporre gli obiettivi ed i loro target ad un continuo monitoraggio, in modo da individuarli come supporto ai processi decisionali e quali segnalatori di cambiamenti organizzativi.

Si rammenta, infine, che le Fasi del ciclo di gestione devono prevedere:

1. Definizione e comunicazione degli obiettivi e dei rispettivi indicatori e valori – target di riferimento;
2. Collegamento tra gli obiettivi e le risorse finanziarie, strumentali ed umane;
3. Monitoraggio durante l’esercizio ed attivazione di possibili interventi correttivi;
4. Misurazione e valutazione della performance organizzativa ed individuale;
5. Utilizzo dei sistemi premiali, secondo logiche meritocratiche;
6. Rendicontazione dei risultati ai cittadini, ai soggetti comunque interessati – portatori di interesse, agli utenti dei servizi ed ai competenti organi di controllo interni ed esterni.

In effetti la creazione di “valore pubblico” in condizioni di economicità significa, per l’Ente locale, ottimizzare le performance e, in ultima analisi, affermare il proprio risultato sul piano amministrativo e gestionale ed, in tal senso legittimare, la propria ragione d’essere.

 

Il Piano degli indicatori e dei risultati attesi

Il Piano degli indicatori di bilancio: requisiti minimi

Per ciascun programma del D.U.P., il Piano fornisce:
 Una descrizione sintetica degli obiettivi sottostanti che consente di individuare i potenziali destinatari o beneficiari del servizio / intervento e la sua significatività;
 Il triennio di riferimento o l’eventuale arco temporale previsto per la sua realizzazione;
Uno o più indicatori che consentono di misurare l’obiettivo e monitorare la sua realizzazione.

Per ciascun indicatore, il Piano fornisce:
 Una definizione tecnica che consenta di specificare ciò che l’indicatore misura e l’unità di misura di riferimento;
 Il metodo o la formula applicata per il calcolo dell’indicatore;
 Il valore “obiettivo” ossia il risultato atteso dell’indicatore con riferimento alla tempistica di realizzazione;
 La fonte del dato, ossia il sistema informativo interno, la rilevazione esterna o l’istituzione dalla quale si ricavano le informazioni necessarie al calcolo dell’indicatore e che consente di verificarne la misurazione;
 L’ultimo valore effettivamente osservato dell’indicatore.

Raccordo tra strumenti di programmazione

Atti programmatori della gestione

+ =

IL FONDO PLURIENNALE VINCOLATO – IN SINTESI

In attuazione del Principio contabile applicato della competenza finanziaria gli Enti istituiscono nei propri bilanci il Fondo pluriennale vincolato costituito da risorse accertate destinate al finanziamento di obbligazioni passive giuridicamente perfezionate, esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l'entrata.

Gli Enti, prima di inserire i residui attivi e passivi nel Rendiconto, provvedono al riaccertamento degli stessi, consistente nella revisione delle ragioni del mantenimento in tutto o in parte dei residui.

Per i residui attivi: possono essere mantenute le entrate accertate esigibili nell'esercizio di riferimento, ma non incassate;
Per i residui passivi: possono essere mantenute le spese impegnate, liquidate o liquidabili nel corso di tale esercizio, ma non pagate.

Le entrate accertate e le spese impegnate non esigibili nell'esercizio considerato, sono immediatamente re-imputate all'esercizio in cui sono esigibili.

Gli Enti provvedono nel 2014, obbligatoriamente:
al riaccertamento dei propri residui attivi e passivi. Per ciascun residuo eliminato, in quanto non scaduto, sono indicati gli esercizi nei quali l'obbligazione diviene esigibile, secondo i criteri individuati nel Principio applicato della contabilità finanziaria;

 

alla costituzione del Fondo per la copertura degli impegni pluriennali derivanti da obbligazioni sorte negli esercizi precedenti, di importo pari alla differenza tra i residui attivi e passivi eliminati.

In tale caso:
riaccertano i propri residui attivi e passivi al fine di eliminare quelli cui non corrispondono obbligazioni perfezionate e scadute e costituiscono il Fondo pluriennale vincolato;

Il Fondo pluriennale vincolato, costituisce copertura alle spese re-impegnate con imputazione agli esercizi successivi.

E’ in ogni caso obbligatorio:

• determinare il risultato di amministrazione al 31 dicembre a seguito dell'applicazione del Principio della competenza finanziaria;

• riaccertare le entrate e reimpegnare le spese, con imputazione al prossimo esercizio del Bilancio o uno degli esercizi successivi in cui l'obbligazione diviene esigibile secondo il nuovo principio.

 

Incremento possibile di Enti in disavanzo di amministrazione

 

La copertura dell'eventuale disavanzo di amministrazione risultante dalla rideterminazione del Risultato di amministrazione, a seguito dell'applicazione del nuovo principio della competenza finanziaria, può essere effettuata anche negli esercizi considerati nel Bilancio pluriennale per un importo pari alla differenza tra le entrate accertate e le spese impegnate in ciascun esercizio

In ultima analisi, il Fondo pluriennale vincolato: è un saldo finanziario, costituito da risorse già accertate e le relative obbligazioni passive dell’ente già impegnate ed esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata.

Trattasi, quindi, di un saldo finanziario che garantisce la copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso, consentendo:
a) di applicare il nuovo principio della competenza finanziaria;
b) di rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione dei finanziamenti e l’effettivo impiego di tali risorse.

A regime, l’ammontare complessivo del Fondo è pari alla sommatoria delle economie registrate nei singoli fondi pluriennali vincolati alla realizzazione di specifiche spese, appostati nei singoli Programmi di bilancio cui si riferiscono le spese.

Si segnala che sui singoli fondi pluriennali vincolati non è possibile assumere direttamente impegni ed effettuare pagamenti.

 

Peraltro il Fondo pluriennale risulta immediatamente utilizzabile, a seguito dell’accertamento delle entrate che lo finanziano, ed è possibile procedere all’impegno delle spese esigibili nell’esercizio in corso (la cui copertura è costituita dalle entrate accertate nel medesimo esercizio finanziario) e all’impegno delle spese esigibili negli esercizi successivi (la cui copertura è effettuata dal fondo).

Le variazioni agli stanziamenti del Fondo pluriennale vincolato dell'esercizio in corso e dell'esercizio precedente necessarie alla re-iscrizione delle entrate e delle spese, sono effettuate con provvedimento di Giunta entro i termini previsti per l'approvazione del Rendiconto dell'esercizio precedente

Il Fondo riguarda prevalentemente le spese in conto capitale, ma può costituirsi anche per garantire la copertura di spese correnti (ad esempio per quelle impegnate a fronte di entrate derivanti da Trasferimenti correnti vincolati), con entrate esigibili in esercizi precedenti a quelli in cui è esigibile la corrispondente spesa.

IL FONDO PLURIENNALE VINCOLATO: un esempio

In sede di programmazione per l’esercizio x, il Comune decide di realizzare una Scuola del costo complessivo di 450.000 € e di finanziarla con un mutuo tradizionale, prevedendo l’erogazione totale del finanziamento, accertato sulla competenza dell’esercizio x.

La costruzione della Scuola
richiederà 2 anni di lavori (x+1 e x+2):
- l’anno x sarà dedicato alla progettazione della spesa e alla definizione della gara di appalto, con una spesa complessiva di 100.000 €;

- la spesa per la costruzione della Scuola sarà distribuita nel biennio x+1/x+2, in ragione del cronoprogramma: 150.000 € per l’esercizio x+1 e 200.000 € per l’esercizio x+2.

Nello schema a lato sono riportati gli stanziamenti di bilancio in entrata e in spesa per il triennio

ENTI LOCALI – IL SISTEMA DI ACCOUNTING ISTITUZIONALE – LE RELAZIONI DI FINE E DI INIZIO MANDATO

Rendicontare ai cittadini
Art. 1 legge 42/2009

1) La presente legge costituisce attuazione dell’art. 119 della Costituzione, assicurando autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni e garantendo i principi di solidarietà e di coesione sociale, in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica ed a garantire la loro massima responsabilizzazione e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti.
Omissis…

Art. 119 Costituzione

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
Omissis…

Finalità delle Relazioni

Le relazioni di fine mandato e di inizio mandato possono essere considerate opportunità utili per comunicare ai cittadini cosa si è realizzato e quali obiettivi si intendono raggiungere in futuro.
In questa ottica le relazioni costituiscono un insieme di notizie e dati utili al governo ed al controllo democratico delle decisioni amministrative da parte dei cittadini.

 

Le norme di riferimento

- Art. 10 del T.U.E.L. e legge 241/1990: normativa regolante il diritto di accesso e di informazione;
- Art. 4 e 4 bis D.Lgs. 06/09/2011, n. 149: rispettivamente determinanti i contenuti della relazione di fine e di inizio mandato;
- Decreto Ministero dell’Interno, di concerto con il Ministero Economia e Finanze del 26/04/2013: riguardante la struttura della relazione di fine mandato;
- D.L. 06/03/2014, n. 16 – art. 11, con cui si rivedono i tempi degli adempimenti.

Relazione di fine mandato – redazione, sottoscrizione, invio e pubblicazione - art. 4

1) Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dell’unità economica e giuridica della Repubblica, il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, le province e i comuni sono tenuti a redigere una relazione di fine mandato.
2) La relazione di fine mandato, redatta dal responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale, è sottoscritta dal presidente della provincia o dal sindaco non oltre il sessantesimo giorno antecedente la data di scadenza del mandato.
Entro e non oltre quindici giorni dopo la sottoscrizione della relazione, essa deve risultare certificata dall’organo di revisione dell’ente locale e, nei tre giorni successivi la relazione e la certificazione devono essere trasmesse dal presidente della provincia o dal sindaco alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
La relazione di fine mandato e la certificazione sono pubblicate sul sito istituzionale della provincia o del comune da parte del presidente della provincia o del sindaco entro i sette giorni successivi alla data di certificazione effettuata dall’organo di revisione dell’ente locale, con l’indicazione della data di trasmissione alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
3) (Contiene le norme relative al caso in cui si dia corso allo scioglimento anticipato del Consiglio comunale o provinciale).

 

Schemi tipo per la relazione di fine mandato

Con decreto interministeriale (Interno e MEF) del 26/04/2013 sono stati pubblicati gli schemi definiti negli Allegati per singole tipologie di Enti:
- Schema A – Province
- Schema B – Comuni con popolazione uguale o superiore a 5000 abitanti
- Schema C – Comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti
Contenuto della relazione di fine mandato: art. 4 comma 4

4. la relazione di fine mandato contiene la descrizione dettagliata delle principali attività normative ed amministrative svolte durante il mandato, con specifico riferimento a:
a) sistema ed esiti dei controlli interni – (verifica loro funzionamento);
b) eventuali rilievi della Corte dei conti; (Sezione Regionale di controllo)
c) azioni intraprese per il rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati e stato del percorso di convergenza verso i fabbisogni standard;
d) situazione finanziaria e patrimoniale, anche evidenziando le carenze riscontrate nella gestione degli enti controllati dal comune o dalla provincia ai sensi dei numeri 1 e 2 del comma I dell’art. 2359 del codice civile (società controllate di cui si dispone della maggioranza dei voti o si può esercitare un influenza dominante nell’assemblea ordinaria dei soci), ed indicando azioni intraprese per porvi rimedio;
e) azioni intraprese per contenere la spesa e stato del percorso di convergenza ai fabbisogni standard, affiancato da indicatori quantitativi e qualitativi relativi agli output dei servizi resi, anche utilizzando come parametro di riferimento realtà rappresentative dell’offerta di prestazioni con il miglior rapporto qualità – costi;
f) quantificazione della misura dell’indebitamento provinciale o comunale.

Obblighi di redazione e pubblicazione della relazione – mancati adempimenti art. 4 comma 6

6. In caso di mancato adempimento dell’obbligo di redazione e di pubblicazione nel sito istituzionale dell’ente, della relazione di fine mandato, al sindaco e, qualora non abbia predisposto la relazione, al responsabile del servizio finanziario del comune o al segretario generale è ridotto della metà, con riferimento alle tre successive mensilità, rispettivamente, l’importo dell’indennità di mandato e degli emolumenti.
Il sindaco è, inoltre, tenuto a dare notizia della mancata pubblicazione della relazione, motivandone le ragioni, nella pagina principale del sito istituzionale dell’ente.

Relazione di inizio mandato – contenuto – art. 4 bis

1. Al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, il rispetto dell’unità economica e giuridica della repubblica ed il principio di trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa, le provincie ed i comun i sono tenuti a redigere una relazione di inizio mandato, volta a verificare la situazione finanziaria e patrimoniale e la misura dell’indebitamento dei medesimi enti.
2. La relazione di inizio mandato predisposta dal responsabile del servizio finanziario o dal segretario generale è sottoscritta dal presidente della provincia o dal sindaco entro il novantesimo giorno dall’inizio del mandato.
Sulla basa delle risultanze della relazione medesima, il presidente della provincia o il sindaco in carica, ove ne sussistano i presupposti, possono ricorrere alle procedure di riequilibrio finanziario vigenti.

 

Profili politico – istituzionali delle relazioni

- Rendicontare ai cittadini ed alle loro organizzazioni, sulla base di dati certificati, entro sessanta giorni prima della chiusura del mandato amministrativo;
- Tramite la conoscenza dei contenuti della relazione di fine mandato tutti i cittadini possono conoscere cosa è stato promesso e poi realizzato;
- I cittadini che si candidano per il governo degli enti locali dovranno fare riferimento ai contenuti della relazione di fine mandato, alle risorse effettivamente disponibili per la redazione, entro novanta giorni della relazione di inizio mandato.

Programmi elettorali – contenuti

Con la relazione di inizio mandato si dovrà pertanto fare riferimento alla situazione finanziaria, patrimoniale, economica ed amministrativa effettiva, intesa come un punto di avvio della nuova amministrazione rispetto alla quale il Sindaco od il Presidente della provincia avrà l’obbligo di rendicontare periodicamente e sistematicamente.
Quindi le campagne elettorali si dovranno impostare e fare solamente su programmi che tengano conto delle relazioni di fine mandato, pubblicate sul Sito istituzionale degli Enti locali.
In tale contesto i candidati avranno l’obbligo di formulare programmi elettorali unicamente sulla base delle risorse disponibili.

 

OSSERVATORIO PER LA FINANZA E LA CONTABILITÀ
DEGLI ENTI LOCALI - LINEE GUIDA PER LA RENDICONTAZIONE SOCIALE NEGLI ENTI LOCALI

I cittadini, singoli o associati, per poter valutare, con cognizione di causa, l’operato degli Amministratori locali, devono poter disporre di strumenti di Rendicontazione sociale che riguardino la qualità e la quantità dei servizi pubblici, connessi ai costi sostenuti.
Conscio di questa necessità, l’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli Enti locali, nella seduta del 7 giugno 2007, ha elaborato le “Linee guida per la Rendicontazione sociale negli Enti locali”, riguardanti in particolare la redazione del Bilancio sociale, annuale e di mandato, sulla scia della Direttiva del Ministero del Dipartimento della Funzione pubblica riguardante la Rendicontazione sociale nelle Amministrazioni pubbliche, emanata in data 17 febbraio 2006.
L’obiettivo delle Linee guida, emanate dall’Osservatorio, è quello evidente di ampliare e sostenere l’utilizzazione dello strumento del Bilancio sociale, da parte degli Enti locali, sulla base di principi ed indicazioni unitarie che ne consentano una chiara leggibilità e confrontabilità di dati.
Peraltro, l’Osservatorio chiarisce che le Linee guida vogliono essere un Documento di orientamento comportamentale che ogni Ammini¬strazione locale può integrare sulla base delle proprie esigenze ed esperienze.
Il Bilancio sociale, nella definizione dell’Osservatorio, risulta essere un Documento mediante il quale l’Amministrazione locale “rende conto delle scelte, delle attività, dei risultati e dell’impegno di risorse in un dato periodo, in modo da consentire ai cittadini ed ai diversi interlocutori di conoscere e formulare un proprio giudizio su come l’Amministrazione interpreta e realizza la sua missione istituzionale e il suo mandato”.
In seguito, viene chiarito che il Documento può avere valenza annuale o pluriennale, potendo, quindi, coincidere con l’intero quinquennio del mandato amministrativo; in questo ultimo caso avendo come riferimento documentale le “Linee programmatiche per azioni e progetti” decise ad inizio legislatura ed i contenuti, di anno in anno, inseriti nella Relazione previsionale e programmatica.
Il Documento, in particolare, evidenzia il processo che dovrebbe essere attivato per arrivare alla costruzione del Bilancio sociale, che si articola nelle seguenti fasi ed atti:
• adozione della Delibera di indirizzo per la redazione del Bilancio sociale e contestuale costituzione del “Gruppo di lavoro”;
• presentazione dell’iniziativa ai cittadini, singoli ed associati e comunque ai portatori di interesse dell’Ente;
• rilevazione dei dati e consequenziale stesura della bozza di Bilancio sociale;
• sulla base di detta bozza, consultazione dei cittadini, nelle fasce e nei settori identificati;
• stesura finale del Documento ed asseverazione dello stesso da parte del Collegio dei Revisori dei Conti;
• approvazione finale, pubblicazione e comunicazione.

Le Linee, poi, definiscono le parti in cui dovrebbe articolarsi il Bilancio:
presentazione, innanzitutto, del Documento e definizione della metodologia utilizzata per la costruzione dello stesso;
definizione “dell’identità dell’Ente locale” con informazioni sulla composizione della comunità di riferimento e sulla struttura operativa dell’Ente, questa parte completandosi con la descrizione delle “aree di intervento”, delle scelte di governo in generale e di gestione delle risorse finanziarie;
la terza parte descriverà i servizi erogati, per ogni area di intervento identificata, soffermandosi sugli obiettivi contenuti nei documenti di programmazione, sui risultati raggiunti, sugli impegni per il futuro prossimo e sulle valutazioni dei portatori di interesse;
la quarta parte riguarderà la definizione delle principali voci finanziarie e patrimoniali e le modalità di reperimento e di utilizzazione delle risorse;
l’ultima sarà costituita “dall’asseverazione” in cui l’Organo di Revisione dell’Ente attesta la veridicità e l’attendibilità delle informazioni contenute nel Documento e la conformità del processo di Rendicontazione sociale ai contenuti espressi dalle Linee guida dell’Osservatorio.

IL SISTEMA DEI CONTROLLI DEGLI ENTI LOCALI

Il Controllo burocratico e manageriale

La teoria generale della burocrazia nasce nella prima metà del secolo scorso, ad opera di Max Weber, con l’obiettivo di interpretare le organizzazioni complesse come fenomeno strutturale determinato dal processo di divisione del lavoro.

La teoria weberiana basa le sue asserzioni, fondamentalmente, su alcuni principi cardine:
- i sistemi organizzati sono variabili indipendenti di un sistema sociale, da esso completamente autonomi, non condizionabili, potendosi sviluppare secondo modelli decisionali che tengono conto solo delle variabili interne alla propria attività;
- l’organizzazione è frutto di una distribuzione del potere, tesa ad identificare coloro che possono e devono assumere decisioni e chi, per converso, è impegnato della loro materiale esecuzione;
- organizzare un Ente od una Azienda, quindi, si dovrà tradurre nel definirne le linee di autorità che ne contrassegnano l’operato;
- ne deriva un modello organizzativo rigido e verticistico in cui chi è deputato a decidere trasmette, attraverso l’organizzazione, la propria volontà.

In questo contesto concettuale e metodologico è evidente l’importanza che assume la funzione del controllo, concepita in un’ottica ispettiva, di natura esclusivamente giuridico-amministrativa, tesa alla verifica del rispetto delle regole e del sistema di trasmissione degli ordini.

Il controllo, quindi, in ultima analisi, è concepito quale elemento regolatore; lo stesso deve infatti garantire il rispetto della normativa regolamentare da parte di ogni operatore e la funzionalità continua delle procedure che, per loro natura, sono una migliore garanzia del rispetto delle decisioni adottate.
Va segnalato, peraltro, che il modello burocratico è stato, fino al recente passato, adottato dalla Pubblica Amministrazione Italiana e da alcuni Paesi occidentali, come sistema di garanzia del rispetto dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi di cui la volontà, espressa a livello delle Istituzioni, si faceva garante, riconoscendo, compiutamente, nel rispetto della legittimità dell’agire l’efficacia dell’azione pubblica.

Dall’adozione di questo modello, peraltro, ne sono derivate una serie di conseguenze negative, allo stesso direttamente connesse. La più rilevante può essere rinvenuta nel fatto che si arriva all’identificazione tra procedura amministrativa e risultato aziendale attraverso la concepita equivalenza tra modalità di svolgimento dell’attività amministrativa ed i conseguenti risultati.

In realtà il modello classico di Pubblica Amministrazione nasce in un’epoca in cui il ruolo dello Stato nell’economia è, in gran parte del mondo occidentale, irrilevante e le attività amministrative si traducono, quasi sempre, nella redazione di atti di certificazione oppure in procedimenti di autorizzazione.

Dal secondo dopo guerra in poi, fino ai giorni nostri, si assiste, invece, alla trasformazione progressiva del Cittadino da soggetto passivo dell’attività pubblica ad utente di servizi ed a cliente degli stessi, rivendicando dalle Strutture pubbliche la soddisfazione dei propri diversificati bisogni.

In questa ottica il Legislatore ha avviato un percorso di riforme finalizzato a rivedere l’impostazione organizzativa tradizionale, in questo supportato metodologicamente dalla dottrina economico-aziendale, predisponendo modelli amministrativi più attenti e vocati all’efficacia del servizio ed all’efficienza nell’agire e nell’utilizzo delle risorse.

In particolare, dall’inizio degli anni ’90 si è messo in moto un articolato percorso normativo teso ad introdurre sistemi decisionali di tipo manageriale, la cui conseguente strumentazione si rifà ai momenti di pianificazione, programmazione, gestione e controllo.

In questa concezione l’Ente pubblico, concepito quale Azienda, diventa un sistema coordinato di operazioni, decisioni ed informazioni il cui funzionamento va valutato in relazione alla sua capacità di produrre beni e servizi, oppure di destinare e ripartire ricchezza al soddisfacimento dei bisogni.

 

A questa visione di amministrazione è connessa una concezione partecipativa della gestione, il cui processo è distinguibile in quattro fasi fondamentali:

• pianificazione, definito quale processo di definizione degli obiettivi strategici dell’organizzazione, delle risorse da utilizzare per il loro raggiungimento e delle politiche che devono informare l’acquisizione, l’uso e l’assegnazione delle risorse;

• programmazione, quale insieme di azioni mirate a definire gli obiettivi della gestione operativa, gli stessi essendo connessi alle scelte di piano; la stessa sostanziantesi nella ricerca dell’efficacia, dell’efficiente ed economica combinazione nell’utilizzo delle risorse;

• gestione, consta nello svolgimento di operazioni ed attività programmate nel rispetto dei parametri fissati e degli obiettivi definiti nella programmazione;

• controllo, fase conclusiva del processo, costituendo il momento di sintesi dell’intero sistema, articolantesi in due momenti, monitoraggio infrannuale e rendicontazione annuale; così rendendo cicliche e continue le fasi precedentemente descritte e da cui si reperiranno le informazioni necessarie ad implementare i momenti precedenti attraverso una duplice azione di feed-back.

Il sistema di Pianificazione, Programmazione, Gestione, Controllo e Valutazione

 

Dal controllo, pertanto, avremo un feed-back definibile correttivo, mirato ad evidenziare gli scostamenti dell’azione rispetto agli obiettivi di programmazione ad essa preposti, in supporto ai diretti responsabili della gestione, guidandoli nella loro attività operativa ed anche un feed-back valutativo che definirà la capacità dei gestori e delle strutture operative di raggiungere i risultati prestabiliti, connettendo ad essi il sistema delle ricompense.

Dall’analisi del modello emerge la centralità che assume la funzione di controllo interno, quale elemento regolatore dell’intero sistema che permea ogni livello del sistema decisionale fornendo informazioni indispensabili per la determinazione degli obiettivi e degli elementi di giudizio sull’operato dei gestori nel loro perseguimento.

In sostanza, il controllo interno di tipo manageriale costituisce l’elemento regolatore di tutte le attività decisionali sia in sede:
preventiva – contribuendo alla definizione degli obiettivi,
concomitante – verificandone il perseguimento e proponendone eventuali azioni correttive, anche riposizionando gli obiettivi stessi,
consuntiva – attraverso un sistema di feed-back valutativi, mirati ad attribuire le responsabilità sui risultati.

Il controllo manageriale o direzionale, pertanto, si esplicherà con l’analisi critica di tutti i fatti di gestione aziendale, allo scopo di verificare la corretta formulazione degli atti amministrativi, per quanto riguarda aspetti procedurali ed obiettivi da realizzare.

La modifica del sistema di controllo e l’evoluzione richiesta dalla normativa verso strumenti di controllo manageriale non possono, tuttavia, trascurare che esiste un ambito di controllo interno sostanziantesi nella verifica della legittimità dell’operare.
In effetti il sistema di controlli interni attualmente in vigore prevede che in un Ente pubblico coesistano controlli di tipo:
- burocratico e di legittimità, in cui si focalizzano le operazioni di verifica di attuazione degli ordini gerarchicamente impartiti, del rispetto delle norme di legge e della garanzia dell’imparzialità tipicamente ascrivibile all’agire della Pubblica Amministrazione;

- manageriale, utile per la Direzione dell’Ente, concepito quale Azienda di servizi, come strumento guida e di supporto decisionale nell’ottica del perseguimento degli obiettivi dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità della gestione;

- strategico, in cui si verifica l’impatto dell’azione pubblica sui bisogni espressi dalla collettività di riferimento, essendo vocato a chi detiene il Potere Istituzionale* nel singolo Ente / Istituto / Azienda Pubblica.

Infine si evidenzia la fondamentale distinzione tra:
- Controlli interni: vengono intesi come verifiche vocate alla valutazione della funzionalità ed attività della singola Amministrazione pubblica ed alla possibile correzione e riorientamento dell’operatività nella fase di esercizio e nell’ambito della soddisfazione dei bisogni e della cura dei pubblici interessi (controlli aventi funzioni di “guida”).

- Controlli esterni: sono svolti per il soddisfacimento di una garanzia obiettiva nell’agire pubblico, tramite l’attivazione di elementi di valutazione esperiti da Organismi esterni all’Ente, sull’attività degli Organi interni dell’Amministrazione; potendosi concludere con la possibile eliminazione di irregolarità di una funzione amministrativa svolta e potendone derivare una sanzione (controlli “ispezione”).

IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI

L’impianto normativo dei controlli negli Enti locali, recentemente riformato, i affida prevalentemente all’affermazione del principio per il quale il miglioramento dell’azione amministrativa può avvenire attraverso il rafforzamento del sistema dei controlli interni ed esterni.
Infatti l’art. 3 del Decreto Legge n. 174/2012, convertito in legge n. 213/20123 introduce sostanziali modifiche al Testo unico degli Enti locali, tese a ridisegnare il Sistema dei controlli interni, a rafforzare i controlli esterni ed anche ad introdurre ulteriori meccanismi di controllo, di salvaguardia degli equilibri di bilancio, utili per prevenire i deficit ed il dissesto negli Enti Locali.
In effetti l’art. 147 (Tipologia dei controlli interni) viene sostituito dal testo seguente:

1. Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa e organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire, attraverso il controllo di regolarita' amministrativa e contabile, la legittimita', la regolarita' e la correttezza dell'azione amministrativa.

2. Il sistema di controllo interno e' diretto a:

a) verificare, attraverso il controllo di gestione, l'efficacia, l'efficienza e l'economicita' dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra obiettivi e azioni realizzate, nonche' tra risorse impiegate e risultati;

b) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti;

c) garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e della gestione di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica determinati dal patto di stabilita' interno, mediante l'attivita' di coordinamento e di vigilanza da parte del responsabile del servizio finanziario, nonche' l'attivita' di controllo da parte dei responsabili dei servizi;

d) verificare, attraverso l'affidamento e il controllo dello stato di attuazione di indirizzi e obiettivi gestionali, anche in riferimento all'articolo 170, comma 6, la redazione del bilancio consolidato, l'efficacia, l'efficienza e l'economicita' degli organismi gestionali esterni dell'ente;

e) garantire il controllo della qualita' dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l'impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti esterni e interni dell'ente.

(omissis)

Da un esame sommario della nuova normativa emerge un nuovo sistema dei controlli interni che si discosta sostanzialmente dalle disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 286/1999 e nella quale non si rinviene più la tipologia di controllo interno denominata “valutazione dirigenziale”; pur permanendo la stessa quale processo finalizzato alla valorizzazione delle risorse umane.
Da quanto affermato sinteticamente emerge l’esigenza, per gli Enti locali, di riorganizzare il Sistema dei controlli interni, anche alla luce del quadro normativo vigente che comprende anche la legge 190/2012 in tema di contrasto ai fenomeni corruttivi.

 

CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA E CONTABILE

Nella nuova versione dell’art. 147, si afferma, al comma 1 che agli Enti locali, nell’ambito della loro autonomia normativa ed organizzativa, si assegna il compito di individuare strumenti e metodologie per garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa.
Tale tipo di controllo viene assicurato sia nella fase preventiva che in quella successiva all’adozione ed al perfezionamento dell’efficacia degli atti amministrativi. In particolare nella fase preventiva, il controllo viene svolto dal Responsabile del singolo servizio dell’ente e dal Responsabile del servizio finanziario ed ha come esplicitazione il rilascio, rispettivamente, del parere di regolarità tecnica e del parere di regolarità contabile, attestante in caso di spesa anche la copertura finanziaria.
Il controllo successivo di regolarità amministrativa, per converso, viene svolto dal segretario comunale e provinciale e riguarda la determinazioni di impegno di spesa, i contratti ed anche altri atti amministrativi individuati nel prescritto regolamento, scelti secondo la selezione casuale effettuata con tecniche motivate di campionamento.
Il regolamento dovrà poi disciplinare anche i parametri e le modalità di effettuazione del controllo, il contenuto del referto, i tempi di svolgimento dell’attività di controllo, le forme di partecipazione dei Responsabili dei servizi dell’Ente, secondo i principi generali di revisione aziendale, nonché i tempi ed i modi di trasmissione delle risultanze del referto agli stessi Responsabili dei servizi, al Collegio dei Revisori dei conti, all’Organismo Indipendente di Valutazione, oppure al Nucleo di Valutazione e al Consiglio comunale e provinciale.

IL CONTROLLO SUGLI EQUILIBRI DI BILANCIO

Nell’ambito della nuova normativa, il Responsabile del servizio finanziario diventa titolare del nuovo controllo sugli equilibri di bilancio, dovendo, tale dirigente, attivare ed organizzare un sistema di monitoraggio che coinvolga il Segretario generale, i Responsabili dei servizi dell’Ente, la Giunta, ed anche l’Organo di revisione contabile in funzione dell’attuazione di una verifica periodica sull’andamento degli equilibri di parte corrente del bilancio, della gestione dei residui e del loro grado di realizzazione e di smaltimento, sull’andamento dell’attività di accertamento e di riscossione delle entrate finalizzate a predeterminati interventi di spesa ed anche sulla situazione gestionale negli Organismi, Enti e delle Aziende, in funzione del rispetto degli indirizzi gestionali impartiti, connessi ai contratti di servizio, stipulati, con l’intento di individuare possibili situazioni che possano, anche tendenzialmente, compromettere gli equilibri di bilancio.

La norma specifica che il Responsabile del servizio finanziario, nell’esercizio delle proprie funzioni, agisce in autonomia, avendo quale unico limite quanto disposto dai Principi contabili e finanziari, dalle norme ordina mentali e dai vincoli di finanza pubblica.

I CONTROLLI GUIDA

La natura del Controllo di tipo strategico è quella di supportare il vertice politico nella valutazione delle politiche e nello sviluppo di meccanismi e strumenti per l’attuazione delle stesse.
Una “politica pubblica” è messa in opera per intervenire nell’evoluzione tendenziale ed inerziale di una realtà economica e sociale; in questo senso, essa contiene un’interpretazione dei problemi rilevati e un’ipotesi che lega attività e servizi, da un lato e gli impatti auspicati, dall’altro.

Possiamo pertanto definire una politica pubblica come: l’insieme delle azioni compiute da un Ente pubblico, volte a risolvere un problema collettivo ed a fornire una “soluzione” ad un “bisogno” o ad una “domanda” non soddisfatta.
L’attività di Controllo strategico è finalizzata quindi alla verifica dello stato di attuazione dei programmi, dei progetti e degli indirizzi strategici inseriti nelle linee programmatiche di contratto e negli altri atti di pianificazione approvati dal Consiglio comunale e provinciale.
L’attività di Controllo consiste nella verifica, in funzione dell’esercizio dei poteri di indirizzo politico, dell’effettiva attuazione delle scelte contenute nei documenti di pianificazione strategica.
L’attività si concretizzerà nella rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi strategici predefiniti, dei tempi di realizzazione rispetto a quelli previsti, degli aspetti finanziari ed economici connessi ai risultati ottenuti e delle risultanze di tale attività rispetto ai parametri socio-economici del territorio di riferimento.
Il Controllo strategico è strutturato formalmente nelle seguenti fasi:
 Predisposizione delle Linee programmatiche del mandato amministrativo ed approvazione del Piano generale di sviluppo;
 Approvazione annuale dei contenuti della Relazione previsionale programmatica;
 Rilevazione periodica dei risultati raggiunti nell’ambito della Relazione sulla gestione;
 Valutazione alla fine del mandato amministrativo dei risultati raggiunti, rapportati ai contenuti delle Linee programmatiche di mandato, del Piano generale di sviluppo, anche ai fini dell’inserimento di tali valutazioni nella Relazione di fine mandato, prevista dalla normativa vigente.

 

Le principali dimensioni della valutazione delle politiche pubbliche sono rinvenibili nella coerenza, nell’adeguatezza e nell’efficacia.

Nella “coerenza” l’attenzione viene posta sulla logica ex ante del modello causa-effetto: in altri termini, la valutazione viene posta nell’individuazione di un “modello di causalità” che lega le ipotesi di intervento con i risultati attesi.
Successivamente, nella fase della programmazione operativa, la valutazione ha il compito di esaminare ex ante “l’adeguatezza” delle risorse messe a disposizione delle strutture amministrative (finanziarie, organizzative, professionali, patrimoniali) e delle disposizioni regolamentari e degli indirizzi di azione, rispetto agli obiettivi ed ai risultati attesi da una politica.

Infine, la valutazione dell’ “efficacia” risponde, ex-post, all’esigenza conoscitiva primaria in merito all’utilità di una politica: cioè alla capacità dei prodotti ceduti e dei servizi erogati di dare concreta risposta ai bisogni ed alle domande sociali che stanno alla base dell’azione pubblica.

Come da consolidata dottrina ed esperienza aziendalistica, il Controllo di gestione è strumento di supporto direzionale finalizzato a verificare il miglior utilizzo in termini di costi/risultati delle risorse disponibili per il raggiungimento degli obiettivi dell’azione amministrativa.

La correttezza di un’azione, in questo caso, è valutata in termini di efficacia (cioè dalla sua capacità di conseguire gli obiettivi di risultato predeterminati) e dalla sua efficienza (cioè dalla sua capacità di conseguire gli obiettivi di risultato con il minimo di risorse utilizzate, ovvero dal raggiungimento dei massimi risultati date le risorse disponibili ed assegnate).
Peraltro nella normativa che delinea il nuovo sistema dei controlli interni, il legislatore ha delineato, nel nuovo testo, una diversa modalità di esercizio di tale tipologia di controllo, prescrivendo che l’ambito di indagine non si limiti al solo “rapporto tra costi e risultati”, ma indaghi sul “rapporto tra obiettivi ed azioni, nonché tra risorse impegnate e risultati”.
L’oggetto di cui si occupa, pertanto, sarà l’azione amministrativa, nelle sue realizzazioni in funzione del raggiungimento dei fini istituzionali dell’Ente.
Le attività gestionali di cui si occupa sarà indagato anche dal controllo di regolarità amministrativa ed in ambito collaterale dal controllo strategico e dal controllo di qualità dei servizi erogati, ed anche verrà preso in considerazione dal sistema di valutazione delle performance dei Dirigenti anche se quest’ultima attività non rientra nel novero dei controlli elencati dal rinnovato art. 147 del T.U.E.L.
La responsabilità gestionale quindi si può definire nel perseguimento dei livelli di efficacia, efficienza, qualità e produttività attribuibili a coloro che hanno le svariate responsabilità in ambito gestionale. Affinchè quest’ultima abbia piena evidenza, risulta necessario disporre delle informazioni che derivano dal sistema informativo in cui sono definiti gli obiettivi di gestione concordati e le conseguenti risorse attribuite.
In questo contesto l’attività di controllo della gestione supporta le azioni e le operazioni dei Responsabili dei Settori operativi affinchè realizzino i risultati programmati.
Il controllo quindi consiste in una attività attraverso la quale i Dirigenti ed i Responsabili dei servizi ottengono informazioni quali-quantitative in corso ed alla fine della gestione sulla propria azione, affinchè ne derivi un confronto tra risultati effettivi e risultati attesi, consentendo quindi di individuare ed analizzare le cause degli scostamenti eventualmente rilevati.
Il Sistema di Controllo si compone di due elementi: la Struttura ed il Processo.
Con riferimento alla struttura il Sistema di controllo è efficace unicamente se vi è una chiara attribuzione di responsabilità a fronte di obiettivi economici, per il raggiungimento dei quali i responsabili dei servizi disporranno di risorse economiche; quindi affinchè la responsabilità gestionale si concili con la responsabilità organizzativa è necessario che la progettazione del sistema di controllo si fondi sulla struttura organizzativa dell’Ente, ponendo i Centri di responsabilità a fondamento dell’intero sistema.
Il processo tende ad assicurare, per converso, che le azioni svolte siano in linea con i risultati voluti.
Le fasi del processo individuate sono rinvenibili:
- nella predisposizione di un Piano dettagliato degli obiettivi;
- nella rilevazione dei dati relativi ai costi, ai proventi ed alla rilevazione dei risultati raggiunti;
- nella valutazione dei dati predetti in rapporto al piano degli obiettivi, al fine di verificare il loro stato di attuazione e di conseguenza di misurare l’efficacia, l’efficienza ed il grado di economicità dell’azione intrapresa;
- nella realizzazione delle azioni eventualmente correttive;
- nell’utilizzo dei dati scaturenti dal controllo, al fine di programmare gli obiettivi futuri in maniera più razionale e consapevole.
Le fasi del processo di controllo descritte affermano l’interdipendenza tra il sistema di pianificazione, programmazione e l’azione di controllo potendo dette fasi essere globalmente ricondotte ad un unico “Sistema delle decisioni”.
Il processo dunque ha natura circolare e va attuato a preventivo, durante l’esercizio ed a consuntivo.
Il controllo preventivo riguarda la valutazione, a priori, della coerenza delle scelte gestionali ed organizzative e l’effetto di queste ultime sui risultati aziendali; il controllo concomitante si riferisce alle modalità di attuazione delle scelte antecedenti; mentre il controllo consuntivo riguarda la valutazione, a posteriori, dei risultati ottenuti. Si aggiunga che il controllo consuntivo permette anche la valutazione e ricompensa delle prestazioni e costituisce , certamente , la base informativa per il successivo processo di definizione degli obiettivi e delle scelte gestionali ed organizzative.

Il controllo sulle società partecipate

Il Sistema di controllo sulle società partecipate dagli Enti locali, risulta essere espressione della governance esercitata ed è finalizzato a far si che l’intera organizzazione e le risorse delle società partecipate siano dirette al perseguimento degli obiettivi stabili dall’Ente locale in qualità di socio; rendendo per tal verso, effettivi l’attività di indirizzo e di controllo, nel rispetto dei principi di trasparenza e pubblicità, nonché di quelli di efficacia, efficienza ed economicità.
Per l’attuazione di dette finalità l’Amministrazione locale definisce preventivamente, gli obiettivi gestionali assegnati alle società stesse e ne verifica il grado di raggiungimento, dando corso ad un Sistema informativo finalizzato a:
• Rilevare la situazione contabile, gestionale ed organizzativa delle società partecipate;
• Verificare il rispetto delle norme di legge relative ai vincoli di finanza pubblica imposti anche alle società partecipate.
Successivamente l’Ente locale effettuerà il monitoraggio periodico sull’andamento delle società, finalizzato a rilevare:
 Il grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati, il livello di utilizzo delle risorse a disposizione, con l’analisi delle motivazioni dei relativi scostamenti;
 L’individuazione delle opportune azioni correttive, anche in riferimento agli eventuali squilibri di tipo economico e finanziario, rilevanti per il bilancio dell’Ente.
Le tipologie di controllo si possono articolare nel modo seguente:
1) Controllo societario che si esplica:
- nella formazione dello statuto e nei suoi aggiornamenti;
- nella definizione del sistema di governance, anche mediante l’adozione di regolamenti e direttive;
- nella verifica della situazione nella singola società, anche sulla base delle informazioni prodotte dagli organi di Controllo interni ed esterni.
2) Controllo economico e finanziario che si esercita attraverso le azioni di misurazione:
- ex ante, orientato all’analisi e all’approvazione del budget;
- infrannuale, attraverso la predisposizione di periodici report finanziari ed economici sullo stato di attuazione del budget;
- in sede di rendicontazione mediante l’analisi e l’approvazione dei bilanci consuntivi.

3) Controllo di efficienza, efficacia ed economicità della gestione al fine di garantire il raggiungimento delle finalità e degli obiettivi dell’Ente, attraverso le seguenti fasi:
- ex ante in sede di analisi di approvazione dei piani industriali di durata ultrannuale e dei programmi operativi annuali;
- a livello infrannuale mediante report periodici sullo stato di attuazione degli obiettivi previsti nei piani industriali e nei programmi operativi;
- in sede di rendicontazione attraverso la valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi gestionali assegnati e delle motivazioni dei possibili scostamenti.
4) Controllo sul rispetto dei vincoli di finanza pubblica che si esplica sulla base della normativa vigente, disciplinante gli obblighi delle società partecipate dagli Enti locali.
5) Controllo sui singoli atti oppure situazioni emergenti presso la singola società, rilevanti ai fini del sistema di controllo.
6) Controllo atto a rilevare periodicamente i rapporti finanziari tra l’Ente locale e le singole società, mediante la creazione di un Sistema informativo in funzione della redazione del Bilancio consolidato del Gruppo pubblico locale.

 

Ove il singolo Ente debba esercitare il Controllo analogo* che consiste nell’esercizio pieno da parte del socio dei poteri di indirizzo e controllo sull’attività amministrativa e gestionale delle società controllate, viene riconosciuto all’Ente locale il diritto – dovere di indirizzare le scelte, anche di tipo organizzativo e gestionale, adottate dalle società, concorrendo, sostanzialmente e concretamente alla puntuale definizione degli indirizzi strategici e dei singoli obiettivi gestionali, dando corso ad un controllo stringente e ravvicinato dei risultati di volta in volta conseguiti.

* L’Ente locale esercita sulla società pubblica un “Controllo analogo” a quello esercitato sui propri servizi quando:
- L’Ente controllante esercita un assoluto potere di direzione, coordinamento e supervisione dell’attività della società;
- La società non possiede alcuna autonomia decisionale in relazione ai più importanti atti di gestione;
- La società è un’entità distinta solo formalmente dall’Ente e in concreto continua a costruire parte dell’Ente stesso.

Il controllo sulla qualità dei servizi pubblici locali

L’attività di controllo sulla qualità dei servizi pubblici erogati viene finalizzata a garantire la misurazione dell’efficacia, efficienza ed economicità degli stessi, misurazione effettuata, comparandone i valori, verso la soddisfazione dell’utenza interna e soprattutto esterna, con la finalità dichiarata del continuo miglioramento gestionale.
Strumento fondamentale ed essenziale di rappresentazione dei principi e dei valori standard a cui deve essere uniformata l’erogazione dei servizi pubblici locali, in funzione del soddisfacimento dei bisogni dell’utenza, risulta essere la Carta della Qualità dei Servizi Pubblici Locali, soddisfacendo per questo verso anche l’imparzialità dell’azione amministrativa, anche assicurando la partecipazione dell’utenza al processo di produzione ed erogazione del pubblico servizio.
L’attività di controllo della qualità dei servizi si esplica normalmente attraverso strumenti tesi alla valutazione delle fasi del processo di progettazione ed erogazione dei servizi ed anche all’individuazione dei requisiti dei servizi da erogare ed alla misurazione del grado di soddisfazione dell’utenza, in funzione del continuo miglioramento gestionale.
I principali strumenti di controllo della qualità dei servizi, risultano essere:
Le certificazioni di processo effettuate secondo la norma internazionale UNI EN ISO 9001;
Le Carte dei servizi;
Le indagini di soddisfazione dell’utenza di tipo quantitativo e qualitativo mediante questionari oppure attivazione di focus group;
La realizzazione dei progetti di miglioramento dei servizi.
Gli strumenti di monitoraggio infrannuali e di rendicontazione a fine periodo del sistema di gestione della qualità dei servizi pubblici, prevedono che si attivino le seguenti operazioni:
Misurazione del grado di soddisfazione dell’utenza nei confronti dei conosciuti bisogni e dei servizi erogati;
Controllo mediante verifiche periodiche interne dei processi certificati, delle relative procedure, degli indicatori e dei relativi standard di qualità per le prestazioni erogate a favore dell’utenza;
Valutazione periodica effettuata mediante azioni di verifica presso i servizi, rispetto agli standard di qualità enunciati nella Carta dei servizi;
Valutazione periodica dello stato di avanzamento dei piani di miglioramento, tesi a superare possibili criticità, emergenti nel sistema di controllo.
La risultanze del monitoraggio e delle misurazioni a fine periodo vengono normalmente rappresentate nei documenti di:
 Analisi e rendicontazione del grado di raggiungimento degli standard;
 Analisi dei risultati delle indagini di soddisfazione dell’utenza;
 Analisi dei reclami pervenuti all’Ente da parte dell’utenza;
 Rendicontazione dei progetti di miglioramento;
 Aggiornamento possibile nelle modalità di erogazione dei servizi pubblici.
Risulta evidente che dalle risultanze nel monitoraggio e dalle azioni di rendicontazione del sistema di gestione della qualità dei servizi possano venire prodotti documenti utili per i piani di revisione degli standard e progetti di miglioramento dei servizi erogati.

La Valutazione della Dirigenza e dei Responsabili dei servizi, a differenza delle forme di controllo trattate, non è un processo organizzativo, ma una fase determinante dell’intero processo di gestione e sviluppo delle risorse umane.

La valutazione come parte del sistema complessivo delle politiche del personale, si può considerare, in effetti, un “input” che orienta altre fasi ed in particolare lo sviluppo organizzativo ed il sistema dei compensi ed è un tema comune a tutte le organizzazioni ed impegna, in modo crescente, la Funzione del personale ed i Responsabili di Struttura presenti in tutte le organizzazioni.

La prima Funzione del Personale è chiamata a fornire supporto, in accordo con l’Organismo Indipendente di Valutazione, nella individuazione dei sistemi, dei processi, delle metodologie e degli strumenti più appropriati per garantire, nel rispetto delle specificità organizzative, l’omogeneità e la confrontabilità della prassi valutativa; i secondi Responsabili di Struttura sono, ad un tempo, i destinatari ed i responsabili della valutazione stessa verso i propri collaboratori.

Infatti i Dirigenti ed i Responsabili dei servizi costituiscono le risorse fondamentali dell’organizzazione e sono, nel contempo, i principali responsabili della valorizzazione e sviluppo delle risorse professionali assegnate, in un contesto in cui il fattore umano è elemento determinante di successo dell’azione amministrativa. (Azienda di servizi pubblici)

Così operando il sistema valutativo può rispondere alle finalità che gli sono proprie, di intervento, cioè, sulla realtà organizzativa per compiutamente esplicitarla ed eventualmente riorientarla. – D. Lgs. 150/2009 – (Riforma Brunetta).

 

IL CONTROLLO ESTERNO DELLA CORTE DEI CONTI

La Corte dei conti è organo di rilievo costituzionale, autonomo ed indipendente da altri poteri dello Stato.
La Costituzione le affida importanti funzioni di controllo (art. 100 Costituzione) e giurisdizionali (art. 103 Costituzione) definendola “Organo ausiliario”; intendendo che essa coadiuva gli organi titolari di funzioni legislative, di indirizzo politico, esecutive e di amministrazione attiva.
La legge 20/1994 ed il d.lgs. 286/1999 hanno comportato una radicale trasformazione dei controlli sull’amministrazione con il superamento del controllo successivo di legittimità, l’introduzione del controllo successivo sui risultati e la conseguente modifica dei modelli e delle tecniche di funzionamento dei controlli interni e del ruolo della Corte dei conti.
In tale ambito la sottoposizione degli Enti locali al controllo della Corte è stata in seguito confermata dall’art. 148 del T.U.E.L. che rinvia alla disciplina della legge 20 del 1994.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, i controlli di legittimità sugli atti amministrativi degli Enti locali sono stati cancellati dall’ordinamento, confermando invece l’applicabilità dei controlli interni (art. 147 d.lgs. 18/8/2000, n. 267) e l’attività di controllo esterno sulla gestione degli Enti locali attuato dalla Corte dei conti con alcune significative innovazioni.
In questo senso la riforma del Titolo V della Costituzione ha significativamente inciso sull’attività della Corte, sulla autonomia organizzativa e sul sistema vigente dei controlli esterni successivi sulla gestione finanziaria e contabile; rafforzando altresì il controllo collaborativo (la finalità del controllo collaborativo essendo ascrivibile a quella di supporto all’attività di controllo politico-amministrativo degli Organi elettivi per ciò che riguarda le modalità di esplicazione) con nuove modalità di interazione nei confronti degli Enti locali che hanno aumentato le loro funzioni ed il connesso impiego di risorse.
L’estensione del controllo a tutte le amministrazioni pubbliche, compresi gli Enti locali, deriva da una precisa volontà del legislatore di riconoscere alla Corte il ruolo di organo al servizio dello “Stato-Comunità”, di garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e della corretta gestione delle risorse collettive, nei profili dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità, alla luce dei principi di buon andamento (art. 97 Costituzione), della responsabilità dei funzionari pubblici (art. 28 Costituzione), dell’equilibrio di bilancio (art. 81 Costituzione) e del coordinamento dell’autonomia finanziaria degli Enti locali con il resto della finanza pubblica (art. 119 Costituzione).
In particolare l’art. 7 della legge 131/2003 attribuisce alle Sezioni regionali di controllo della Corte compiti di verifica con l’obbligo di riferire esclusivamente ai Consigli degli enti controllati ed anche un’attività di “consulenza”, richiesta dagli enti, senza alcuna forma di intervento repressivo od impeditivo, ma nell’ambito di ulteriori forme di collaboratività, in aggiunta alla funzioni consultiva in materia di contabilità pubblica.
Il carattere collaborativo del controllo esercitato dalle Sezioni regionali della Corte sulla gestione degli enti viene interpretata come funzione ausiliaria delle assemblee locali, dato che consiste in un “referto” agli organi elettivi con il fine di indurre azioni di correzione di iniziative già decise dai medesimi organi.
Il modello esaminato è riconducibile al controllo di integrazione da intendersi come attività di verifica da cui non consegue un obbligo per l’ente controllato di conformarsi alle indicazioni date dal controllore ma unicamente la segnalazione delle cause delle irregolarità con il sollecito di iniziative di correzione.
Le esigenze di coordinamento della finanza pubblica ed il controllo sulla gestione degli enti locali hanno comportato la necessità di individuare efficacia raccordi con il sistema dei controlli interni di gestione, previsti dagli artt. 196, 197, 198 del T.U.E.L.; in tal senso l’art. 198/bis prefigura, in effetti, che “la struttura operativa alla quale è assegnata la funzione del controllo di gestione fornisce la conclusione del predetto controllo, oltre che agli amministratori ed ai responsabili dei servizi, ai sensi di quanto previsto dall’articolo 198, anche alla Corte dei conti”.
Per la legge 20/1994 e successive modifiche, la Corte dei conti nell’esercizio del controllo sulla gestione viene chiamata a verificare “la legittimità e la regolarità delle gestioni nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa”.
Per svolgere tale attività la Corte potrà richiedere alle amministrazioni locali ed agli organi di controllo interno atti e notizie sulla gestione e potrà effettuare e disporre altresì, ispezioni ed accertamenti diretti.
Le aree di gestione da sottoporre ad analisi vengono individuate in un programma di lavoro che la Corte approva ogni anno, per l’anno successivo.

L’ambito del controllo sulla gestione viene individuato sulla base di parametri quali la rilevanza finanziaria, i risultati di precedenti controlli, la possibile esistenza di irregolarità ed anche le richieste pervenute alla Corte da altre istituzioni pubbliche; dando atto che il programma annuale viene preventivamente comunicato alle amministrazioni controllate.
A differenza del controllo di legittimità, l’esito del controllo sulla gestione non consiste nel mancato perfezionamento dell’efficacia di un atto, ma nella predisposizione di relazioni ed osservazioni destinate alle amministrazioni controllate.
Scopo del controllo è ,infatti, quello di verificare se l’azione amministrativa sia stata economica , efficiente ed efficace ed abbia raggiunto gli obiettivi stabiliti.
In caso di valutazione negativa le amministrazioni dovranno attenersi alle indicazioni fornite al fine di eliminare i fattori negativi della gestione e migliorare la propria azione.
Le amministrazioni, a loro volta, sono tenute a comunicare alla Corte ed agli organi elettivi le misure adottate a seguito delle osservazioni formulate.

Va rilevato che la legge n. 15/2009 all’articolo 11 ha previsto una misura fortemente incisiva, nell’eventualità che la Corte riscontri, nell’ambito del controllo sulle gestioni pubbliche in corso di svolgimento, gravi inefficienze od irregolarità gestionali; in tali frangenti la corte , accertate le cause della fattispecie esaminata, in contradditorio con l’amministrazione, può darne comunicazione all’organo di governo dell’ente locale, affinchè questo adotti i provvedimenti necessari ovvero comunichi alla Corte le ragioni che impediscono di ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte medesima.
Peraltro il fatto che il controllo successivo sulla gestione sia privo di una vera e propria sanzione non deve indurre a ritenere che esso non sia efficace dal momento che è teso a provocare dei meccanismi di correzione da parte delle amministrazioni controllate.

 

Infine nell’ipotesi in cui le amministrazioni locali non si attengano alle indicazioni della Corte, potrà sempre scattare la responsabilità politica dei titolari degli organi e, sussistendone i presupposti, anche giuridica, dei singoli funzionari ed amministratori,ove dalla condotta dei medesimi sia derivato un danno pubblico di natura patrimoniale.

Un’ulteriore ed importante passo in avanti verso l’attuazione, a regime, del nuovo Sistema dei controlli interni è costituito dall’obbligo di Referto semestrale che, ai sensi del nuovo art. 148 del T.U.E.L., i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e le Provincie dovranno trasmettere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, quale misura tesa a verificare “la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun Ente locale.

L’obbligo di trasmissione periodica del referto alla Corte riveste lo scopo di garantire che il nuovo sistema dei controlli interni non resti sulla carta, ma trovi puntuale attuazione nell’organizzazione amministrativa degli Enti locali, quale decisivo supporto per le scelte decisionali necessarie alla realizzazione dei processi di razionalizzazione della gestione ed in particolare della spesa, con l’obiettivo dichiarato di attivare un sostanziale mutamento dei comportamenti amministrativi e gestionali.

In effetti il nuovo sistema dei controlli interni ed anche esterni risulta fortemente orientato alla revisione dei processi di funzionamento nella Pubblica amministrazione locale, al fine di rimuovere i livelli di inefficienza riscontrati, attraverso un processo di riforma che si focalizza sull’economicità della gestione, con la connessa riduzione dei costi, senza intaccare la qualità e la quantità dei servizi erogati.

 

Sostanzialmente le norme riformate vogliono fare leva sulle responsabilità delle figure cosiddette apicali presenti in ogni Ente locale di medie e grandi dimensioni (Segretario generale, Direttore generale, Responsabile del servizio finanziario, Responsabile dei servizi dell’Ente), al fine di rendere operante il nuovo sistema dei controlli, le cui finalità, secondo la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti possono così sintetizzarsi:
- La verifica dell’adeguatezza funzionale dell’effettivo funzionamento del Sistema dei controlli interni;
- La valutazione degli strumenti diretti a verificare la coerenza dei risultati gestionali rispetto agli obiettivi programmati;
- La verifica dell’osservanza dei principali vincoli normativi di carattere organizzativo, finanziario e contabile;
- La rilevazione degli eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanzia pubblica;
- Il monitoraggio in corso d’anno degli effetti prodotti, in attuazione delle misure di finanza pubblica e dei principali indirizzi programmatici dell’Ente;
- Il consolidamento dei risultati con quelli delle gestioni degli Organismi partecipati.