Corso di scienza delle finanze

Domande d’esame

 

Dispensa 4a: Un quadro della finanza pubblica italiana
Dispensa 4b: Il bilancio dello stato e la legge finanziaria
Dispensa: Lezione del 12/11/2014
P. Bosi, Corso di scienza delle finanze: Capitolo 2

 

48.  Che cos’è l’indebitamento netto strutturale?

L’indebitamento netto (detto anche disavanzo) è la differenza tra spese finali ed entrate finali, al netto delle partite finanziarie (accensione e rimborso prestiti, concessione e riscossione crediti): evidenzia il saldo con cui si concludono le operazioni di bilancio di natura economica delle amministrazioni pubbliche.

L’indebitamento netto strutturale si ottiene ricalcolando l’indebitamento netto tenendo conto unicamente di valori strutturali, senza considerare misure “una tantum” (che sono temporanee e non modificano la struttura) e/o variazioni imputabili alla congiuntura economica (fasi di crisi o crescita del ciclo economico).
Ad esempio: in un periodo di crisi economica l’indebitamento netto peggiorerà, a causa di una diminuzione delle entrate e un incremento delle uscite, legate all’attivazione di misure non strutturali che agiscano per limitare l’effetto della ciclicità (come la cassa integrazione guadagni, CIG).

(Dispensa: Lezione del 12/11/2014, Quadro complessivo e obiettivi della politica economica)

 

49.  Che cos’è il saldo primario?

Il saldo primario (detto anche avanzo primario se positivo, deficit primario se negativo) è la differenza tra le entrate finali e le spese finali, al netto degli interessi sul debito pubblico (oneri finanziari sul debito).
Può essere utilizzato come criterio di giudizio sull’operato del governo in carica, dato che, sostanzialmente, rappresenta una misura “depurata” da una componente di spesa per lo più esogena alle attuali decisioni politiche (legata allo stock del debito e ai tassi di interesse su di esso, che dipendono dalla storia pregressa del Paese).
Immaginiamo di dover rispondere alla domanda “perché i conti pubblici hanno un andamento positivo? ”: un avanzo primario sarà legato alla scelta di abbassare le spese e/o aumentare le entrate (merito del governo) e non a cause esogene;   l’indebitamento netto, invece, potrebbe beneficiare di una spesa per gli interessi sul debito bassa.
L’istituzione della Comunità Europea (CE) e dell’Unione Monetaria Europea (UEM) hanno reso necessario un coordinamento delle finanze pubbliche degli Stati membri e l’imposizione di una forte disciplina nella stesura dei bilanci, al fine di preservare la stabilità finanziaria. A questo scopo ogni Stato si è impegnato al rispetto di due principali parametri di bilancio: debito pubblico che non superi il 60% del Pil, deficit pubblico (il disavanzo primario, appunto) che non superi il 3% del Pil.

(Dispensa: Lezione del 12/11/2014, Quadro complessivo e obiettivi della politica economica; Dispensa 4b: slide 25)

 

50.  Qual è la differenza tra saldo primario e indebitamento netto strutturale?

Il saldo primario si ottiene dall’indebitamento netto, sommando ad esso la spesa sostenuta per gli interessi sul debito pubblico (oneri finanziari sul debito). Questa è la differenza a livello di calcolo tra le due misure, che fa anche sì che il saldo primario sia un criterio di giudizio migliore sull’operato del governo.
Un avanzo primario, infatti, sarà legato a decisioni governative in termini di diminuzione delle spese e/o aumento delle entrate e non a cause esogene; un indebitamento netto positivo, invece, potrebbe beneficiare di una spesa per gli interessi sul debito bassa (dovuta alla storia pregressa del Paese e non ad azioni del governo in carica).

(Dispensa: Lezione del 12/11/2014, Quadro complessivo e obiettivi della politica economica)

 
51.  Qual è il significato economico del saldo primario?

Il saldo primario rappresenta la differenza tra entrate finali e spese finali, al netto degli oneri finanziari sul debito.
In base al valore assunto ha un significato economico diverso:

• Avanzo primario. In questo caso il saldo primario può essere accantonato per utilizzi futuri (ad esempio per attivare misure che limitino gli effetti della ciclicità) od utilizzato per il pagamento degli interessi ed, eventualmente, per una riduzione dello stock sul debito pubblico.

Un avanzo primario, in presenza di un indebitamento netto, è un fattore non positivo per il Paese: le risorse raccolte grazie a tagli di spesa e tasse non vengono restituite alla società sotto forma di beni e servizi, ma destinate al pagamento degli oneri del debito (si raggiungerebbe pareggio di bilancio nel caso in cui la spesa per gli interessi fosse compensata da avanzo primario di pari importo). Sostanzialmente un saldo primario in positivo sottrae risorse al sistema economico.

• Disavanzo primario. Rappresenta una situazione di deficit pubblico, che può essere coperto mediante aumento delle entrate fiscali o aumento dell’indebitamento finanziario. Può essere prodotto intenzionalmente dal governo (per favorire l’uscita da una crisi), o “accidentalmente” (riduzione del gettito tributario collegato a diminuzione dell’attività economica, occorrenza di eventi straordinari imprevedibili come catastrofi naturali, ecc.).

Disavanzi primari persistenti, causando un aumento dello stock sul debito pubblico, rendono progressivamente più oneroso il ricorso al mercato finanziario (tassi d’interesse più elevati, legati al maggior rischio percepito dagli investitori); tuttavia, disavanzi primari dovuti a spese in conto capitale non vengono considerati onerosi tanto quanto le spese correnti (hanno lo scopo di sostenere investimenti, per ottenere entrate aggiuntive future).
Il disavanzo primario non andrebbe mai valutato in senso assoluto, ma sempre in riferimento ai valori assunti dal Pil: essere indebitati è un problema nella misura in il tasso d’interesse è superiore al tasso di rendimento sul debito. Ecco perché un Pil elevato consente di sostenere uno stock di debito pubblico maggiore.

(Dispensa: Lezione del 12/11/2014, Quadro complessivo e obiettivi della politica economica)

 

52.  Che cosa sono le Tabelle A, B, C, D, E della Legge di Stabilità?

La legge di stabilità è uno strumento per il perseguimento degli obiettivi della finanza pubblica e per l’attuazione delle decisioni politiche. In essa avviene l’allocazione delle risorse e delle spese, attraverso la stesura di articoli, specifici per ogni area di intervento, e l’uso di Tabelle. Viene sostanzialmente tradotta in azione nella legge di bilancio: grazie a ciò è in grado di influenzare aspetti fondamentali della vita sociale.
Attualmente sono 5 e possono essere divise in 2 gruppi funzionali.

• Funzione Programmatoria.

 

Include le Tabelle A e B.
Rappresentano rispettivamente il Fondo speciale di parte corrente e il Fondo speciale in conto capitale.
Hanno natura programmatoria, perciò contengono indicazioni politiche non vincolanti: fanno riferimento a provvedimenti legislativi non ancora approvati (che non fanno ancora parte della normativa vigente).
Le voci che le costituiscono si riferiscono a ciascun ministero.

Tabella A: viene utilizzata per accantonare fondi che possano finanziare nuove voci di spesa di parte corrente, derivanti da provvedimenti in itinere (non ancora approvati, ma che si prevede possano esserlo nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale) o a cui è stata data priorità. Le risorse assegnate possono essere utilizzate solo a seguito della pubblicazione del provvedimento cui si riferiscono: inizialmente iscritte al bilancio di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, vengono successivamente trasferite ai ministeri di competenza.

Tabella B: ha le stesse caratteristiche della Tabella A, ma fornisce copertura a future voci di spesa in conto capitale e non di parte corrente.

• Funzione finanziamento, de-finanziamento e rimodulazione di normativa vigente.

 

Tabella C: autorizza gli stanziamenti in relazione a leggi di spesa permanente, la cui quantificazione è demandata annualmente alla legge di stabilità. Il contenuto della tabella rimane invariato rispetto a quello che le era destinato nella legge finanziaria, ad eccezione delle spese di carattere obbligatorio (funzionamento enti pubblici), che sono riallocate nella legge di bilancio attraverso l’istituzione di capitoli di spesa ad hoc.
Un esempio di voce inclusa in Tabella C è quella dedicata al Fondo per interventi per alloggi e residenze per studenti universitari (art. 1, comma 1, legge 338/00), cui vengono destinati 18,013 mln di euro per l’anno 2015 e 18,052 mln di euro per 2016 e 2017.

Tabella D: de-finanzia leggi di spesa già approvate, riducendo gli importi di spesa, unicamente di parte corrente, precedentemente autorizzati. Le singole voci descrivono le variazioni da apportare al bilancio a legislazione vigente.
Un esempio di voce inclusa in Tabella D è quella dedicata alla spesa per tirocini nell’ambito della P.A. (art. 2, comma 6, legge 76/13), che viene ridotta nel 2015 di 1,7 mln di euro.

Tabella E: importi da iscrivere in bilancio in relazione alle autorizzazioni di spesa recate da leggi pluriennali con evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni (diversa disposizione della spesa sugli esercizi finanziari). I provvedimenti cui si riferisce vengono raggruppati, nella tabella, per missione, programma e amministrazione; quasi sempre le somme trattate sono immobilizzate e non possono essere modificate (ad esempio perché in realtà la spesa è stata già sostenuta).

Le Tabelle A, C e D vengono incluse nel prospetto di copertura della legge di stabilità: le prime due come oneri da sostenere, l’ultima come mezzo di copertura; le Tabelle B ed E, invece, non hanno effetti sul saldo finale, perciò ne sono escluse.

 

(Dispensa: Lezione del 12/11/2014, Quadro complessivo e obiettivi della politica economica)

 

53.  Quali sono le caratteristiche del bilancio e delle sue finalità?

La legge di bilancio è un documento contabile di previsione, indicante le spese e le entrate delle amministrazioni pubbliche rispetto ad un determinato periodo di tempo.
Gli aspetti generali della legge vengono indicati nell’articolo 81 della Costituzione: in particolare stabilisce che con essa non si possano stabilire nuovi tributi e nuove spese (ovvero viene redatta “a legislazione vigente”, riportando gli effetti di provvedimenti approvati in precedenza). In questo modo il processo di approvazione da parte del parlamento si mantiene separato da decisioni che potrebbero ritardarlo o sviare l’attenzione.

La legge n. 94/1997  ha introdotto in Italia il cosiddetto doppio bilancio:

• Bilancio decisionale (di previsione): di tipo politico, utilizzato per l’approvazione parlamentare, identifica e determina gli obiettivi generali che lo Stato si prefigge di perseguire.
• Bilancio gestionale (per capitoli): di tipo amministrativo, circoscrive i poteri e gli obiettivi di ciascuna amministrazione, entro i quali viene esercitata l’azione dei dirigenti amministrativi. E’ uno strumento contabile a disposizione dei Centri di responsabilità, per la gestione e la rendicontazione delle risorse finanziarie ad essi assegnate.

 

Il bilancio decisionale è detto anche bilancio di previsione perché viene predisposto ed approvato prima dell’inizio della gestione e, pertanto, indica le entrate e le spese che si presume verranno effettuate. Tali previsioni vengono esposte in termini di competenza e di cassa (Bilancio di competenza e Bilancio di cassa).

Con la legge n. 196/2009 la struttura passa da un rappresentazione basata sull’organizzazione delle amministrazioni (chi gestisce le risorse) ad una basata sulle funzioni (cosa viene realizzato con le risorse disponibili). Lo scopo è quello di superare la logica incrementale nel rifinanziamento delle politiche di spesa e rendere più agevole l’attività di misurazione e verifica dei risultati.
Innanzitutto viene stabilito il principio della programmazione finanziaria su base triennale, rispetto all’orizzonte annuale utilizzato in precedenza, per essere coerenti con la programmazione di medio periodo utilizzata in sede europea e per garantire alle amministrazioni maggiori certezze nella pianificazione delle risorse disponibili.
Inoltre il disegno di legge di bilancio, costituito da uno stato di previsione unico per le entrate e uno stato di previsione per le spese per ciascun Ministero, segue la seguente nuova classificazione:

• Entrate. ai sensi dell’articolo 25 della legge 196/2009, la classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione:

• Spese. La classificazione delle spese si articola su 3 livelli di aggregazione:

 

• Missioni: rappresentano le funzioni principali della spesa pubblica e ne delineano gli obiettivi strategici
• Programmi: articolano le missioni, rappresentando gli aggregati di attività finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati. Costituiscono le unità di voto parlamentare.

Al di sotto dei programmi di collocano i macroaggregati per tipologie di spesa.

• Centri di responsabilità amministrativa: indicano le strutture che gestiscono le risorse per la realizzazione dei programmi di competenza.

In generale le funzioni svolte dalla legge di bilancio sono molteplici.

• Funzione contabile: permette di conoscere la situazione contabile dell’amministrazione e di regolarne l’attività futura.

 

• Funzione informativa ed istituzionale: è lo strumento mediante cui avviene l’interlocuzione di P.A./governo e istituzioni sovranazionali (ad esempio la UE). La riclassificazione funzionale, inoltre, rende Parlamento e cittadini più informati in ordine alle dimensioni, ai flussi e alle destinazioni delle risorse finanziarie pubbliche.

• Funzione allocativa e gestionale: è lo strumento con cui vengono assunte le decisioni all’interno delle amministrazioni, sia di carattere politico che economico.

 

• Funzione politica: l’approvazione del bilancio rappresenta l’atto più importante di controllo politico del parlamento sull’attività del governo.

• Funzione giuridica: il bilancio ha forza di legge e vincola alla sua osservanza l’attività della pubblica amministrazione (autorizza ad incassare determinate entrate e ad effettuare determinate spese). Per modificarne le indicazioni è necessario, infatti, approvare nuovi provvedimenti (processo complesso).

 

• Funzione economica: consente di utilizzare le risorse tratte dall’imposizione fiscale e dalle altre entrate per finanziare la spesa pubblica. E’ uno strumento di programmazione, che permette di valutare gli effetti dell’attività finanziaria sui vari aspetti della vita economico-sociale e di orientare gli interventi di politica economica verso gli obiettivi desiderati.

 

«Un buon bilancio - osserva Giarda - è lo strumento che indica
le scelte fatte dagli amministratori, i costi sostenuti e chi ha
pagato per i servizi prodotti»
l'«Oscar di bilancio» va a individuare gli enti locali «che sanno
spiegare bene, in modo semplice, cosa hanno fatto e cosa
intendono fare, se spendono di più o di meno del loro vicino,
se concorrono al risanamento in corso della finanza pubblica o
se sono causa del suo peggioramento»

 

Roma, 12 Novembre 2014
Cerimonia per la consegna dell’Oscar di bilancio della P.A.

 

 

 

 

Martina Gregori