Italia e l’Unione Europea

La nascita dell’Unione Europea

Il processo di integrazione europea prende avvio agli inizi degli anni cinquanta con la nascita delle tre comunità europee originarie (prima la Ceca e poi successivamente la Cee e la Ceea o Euratom), le quali avevano finalità economiche, ma anche l'obiettivo preciso di scongiurare il rischio del riprodursi in Europa delle condizioni di conflittualità che avevano portato ben due conflitti mondiali. Si partì dalla creazione di un mercato comune, eliminando le barriere tra i vari stati europei per arrivare alla libera circolazione delle merci, al diritto di stabilimento dei lavoratori autonomi e alla libera circolazione dei capitali. Le principali tappe dell'itinerario di integrazione sono:

• trattato di Bruxelles (1965), che realizza una prima forma di coordinamento tra le tre comunità unificandone gli esecutivi e varando un unico bilancio europeo;una sola commissione europea, un unico consiglio;
• atto unico europeo (1986), che prevede l'eliminazione di un gran numero di barriere alla libera circolazione, vede l'istituzionalizzazione del consiglio europeo, in quanto organo nel quale maturano le grandi scelte di indirizzo politico, e il potenziamento del ruolo del Parlamento europeo nei processi decisionali;l’avvio della cooperazione europea in materia di politica estera;
• trattato di Maastricht o trattato dell'Unione Europea (1992), che dà il via alla cooperazione in materia di politica estera, di sicurezza, di giustizia e di affari interni. Si pongono le basi per una moneta unica europea (euro) e per l'istituzione della Banca centrale europea, insieme alla nozione di cittadinanza europea;si cerca di garantire la stabilità dei prezzi all’interno del mercato unico. Si introduce il “Principio di sussidiarietà” dove la Comunità Europea è legittimata ad agire nei settori che non sono di sua competenza, soltanto nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli stati membri e possono dunque essere realizzati meglio a livello comunitario. Si tratta di un principio importante, che dovrebbe svolgere una funzione di freno all’ampliamento dell’area degli interventi comunitari, a tutele delle competenze degli Stati membri. Attraverso la Cittadinanza Europea si punta a rafforzare i diritti che ciascuno Stato membro è tenuto a riconoscere ai cittadini degli altri Stati della Comunità, ivi compreso quello di voto.
• trattato di Amsterdam (1997), che vede un'ulteriore valorizzazione della cittadinanza europea, insieme a un rafforzamento della politica sociale europea; uguaglianza tra uomini e donne, protezione delle persone fisiche in ordine alla raccolta e trattamento dei dati personali; e alcune modifiche alla forma di Governo Comunitario (il Parlamento Europeo partecipa al procedimento legislativo).
• trattato di Nizza (2001), con il rafforzamento degli interventi dell'Unione Europea in settori quali quello della politica estera, di sicurezza e di difesa, insieme alla nuova composizione del Parlamento europeo e della commissione; allargamento dell’Unione da 15 a 25 Stati.

Ad oggi i paesi dell’Unione Europea risultano essere: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Olanda, regno unito, Irlanda, Danimarca, Grecia, Spagna, Portogallo, Austria, Finlandia, Svezia, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Repubblica slovacca, Slovenia, Ungheria (25 paesi, maggio 2004).
- trattato di Atene del 2003 (trattato di adesione).

La forma di Governo

Per forma di Governo comunitaria si intende l'aspetto dell'ordinamento relativo alla composizione e alle funzioni degli organi tra i quali i trattati ripartiscono i poteri ceduti dagli stati membri, nonché ai loro reciproci rapporti. Gli organi principali sono i seguenti:

• il consiglio europeo, creato nel 1974 ed entrato a far parte della struttura organizzativa comunitaria nel 1987 a seguito dell’entrata in vigore dell’Atto unico europeo, è formato dai capi di stato o di Governo dei paesi membri – assistiti dai ministri degli Esteri – e dal Presidente della Commissione europea. Si riunisce due volte all’anno nei cosiddetti “vertici europei” e ha il compito principale di stabilire l’orientamento politico dell’Unione; esso riferisce al Parlamento Europeo e rappresenta il centro della Comunità;
• il Parlamento europeo, inizialmente organo puramente consultivo al quale l’Atto unico europeo e il trattato di Maastricht hanno attribuito poteri più ampi – è l’unico organo comunitario composto da membri (in carica 5 anni) eletti direttamente dai cittadini dei paesi membri. Oggi, oltre ad avere poteri in materia di bilancio e di controllo dell’esecutivo, il Parlamento ha anche competenze legislative e condivide con il Consiglio dei ministri il potere di decisione su diverse materie. Il Parlamento è in grado di incidere sul contenuto degli atti normativi comunitari attraverso l’esercizio di un potere di emandamento che può arrivare fino all’arresto (potere di veto) del procedimento stesso. I poteri che spettano al Parlamento sono in materia di Bilancio della comunità (per l’adesione finale); e poteri di controllo sulla Commissione Europea. In seguito al trattato di Amsterdam, il Parlamento ha la possibilità di raccordare i propri lavori sia con l’attività svolta dal Comitato delle regioni e delle autonomie locali, sia con quella dei Parlamenti nazionali, attraverso la conferenza degli organi parlamentari specializzati in affari comunitari (COSAC), nonché il potere di approvare le nomine del Presidente della Commissione.
• la commissione europea, composta da trenta membri (erano venti prima dell’allargamento del 2004), è l’organo esecutivo dell’Unione, ma suo è anche il compito di avanzare le proposte legislative. Essa vigila sulla corretta applicazione dei trattati europei e delle decisioni adottate in base a essi. In ambito amministrativo la Commissione gestisce i fondi comunitari e gli aiuti agli altri paesi. La Commissione europea ha un organico di 15.000 persone, di cui un terzo è addetto ai servizi di traduzione e di interpretariato. È composto da 20 membri nominati dai Governi degli Stati membri, i quali durano 5 anni ed operano in regime di assoluta indipendenza dagli Stati, dai quali non possono ricevere né istituzioni, né direttive. Con il trattato di adesione si è stabilito che la commissione sia composta da un membro per ciascun Stato membro. Il Parlamento è chiamato non solo ad esprimere la sua approvazione sul Presidente della Commissione designato di comune accordo dai Governi degli Stati membri, ma anche sull’intera composizione dell’organo.

I poteri della commissione:

• poteri di iniziativa e di stimolo nei confronti delle altre istituzioni comunitarie (es. potere di iniziativa in ordine agli atti normativi comunitari);
• potere di esecuzione: assicurare la corretta esecuzione di tutte le decisioni assunte a livello comunitario, nonché quello di curare la gestione del bilancio comunitario;
• potere di controllo: garantire che sia gli Stati membri, sia i privati adeguino i propri comportamenti agli obblighi derivanti all’adesione alla comunità, chiamare i soggetti inadempienti a rispondere davanti alla Corte di Giustizia;
• poteri sanzionatori: in certi casi la commissione dispone di poteri sanzionatori diretti nei confronti delle imprese o dei privati che abbiano violato gli obblighi derivanti dal diritto comunitario.
• il consiglio dei ministri, il principale organo legislativo. Composto dai rappresentanti degli stati membri, di solito ministri, è affiancato dal Comitato dei rappresentanti permanenti, che ha il compito di preparare i lavori del Consiglio e di eseguire i mandati che quest’ultimo gli affida. La presidenza del Consiglio è affidata a turno a uno degli stati membri e ha la durata di sei mesi. L’attività del Consiglio si divide in tre “pilastri”.

Il primo comprende le politiche comunitarie in materia di agricoltura, trasporti, energia, ambiente, ricerca e sviluppo, per le quali il Consiglio si attiva su proposta della Commissione. Il secondo “pilastro” comprende la politica estera e la sicurezza; il terzo la giustizia e gli affari interni. Su queste materie il Consiglio ha potere di decisione e di iniziativa. Il consiglio si avvale per l’esercizio delle sue funzioni del comitato dei rappresentanti permanenti (coreper) composto da rappresentanti degli Stati membri. Il trattato di adesione ha stabilito una nuova ponderazione dei voti per le deliberazioni del consiglio che devono essere assunte a maggioranza qualificata e fissato la soglia di validità di tali deliberazioni (232 voti, purché rappresentino il voto favorevole della maggioranza degli Stati membri, se oggetto della decisione è una proposta della Commissione Europea; 232 voti purchè rappresentino il voto favorevole dei 2/3 degli Stati negli altri casi).

• gli organi di controllo e di giustizia, di cui fanno parte la Corte dei conti, la Corte di giustizia ed il Tribunale di primo grado. La corte dei conti, composta da 25 membri, esercita il controllo sulla gestione finanziaria della comunità. I membri sono nominati, per 6 anni, dal Consiglio. La Corte di giustizia, organo giudicante di ultima istanza, è composta da venticinque giudici (uno per ogni stato membro) e otto avvocati generali; è competente sia per le controversie tra istituzioni comunitarie – e tra queste ultime e i paesi membri – sia per i ricorsi in appello contro le direttive e i regolamenti emanati dall’Unione. Su richiesta di un Tribunale nazionale, la Corte si pronuncia anche sulla validità e sull’interpretazione delle disposizioni del diritto comunitario (vedi Diritto europeo). Le sue sentenze costituiscono un precedente e divengono parte del quadro giuridico di ciascuno stato membro. I membri sono nominatidai governi degli Stati membri. La Corte di Giustizia è dunque il custode della corretta e uniforme applicazione del diritto comunitario, conforme alle disposizioni dei trattati. L’ordinamento comunitario non ha tra le sue finalità istituzionali quella di assicurare la tutela dei diritti fondamentali dei cittadini degli Stati membri. La carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, pur non inserita nei trattati, e dunque priva di valore giuridico, costituisce una tappa importante in vista della definizione di una vera e propria Costituzione Europea. Il Tribunale di primo grado, formato da venticinque giudici nominati per un periodo di sei anni, si occupa dei ricorsi contro la normativa comunitaria presentati da individui, organizzazioni o società.

I poteri delle istituzioni comunitarie

La comunità è in grado di esercitare poteri normativi, amministrativi, giudiziari, concludere accordi internazionali con stati terzi.

• Poteri normativi. Vengono esercitati attualmente attraverso direttive e regolamenti: le direttive sono atti normativi che fissano, in una determinata materia, degli obiettivi, dei risultati che devono essere raggiunti dagli stati membri lasciando a questi ultimi la libera scelta dei mezzi più idonei al loro conseguimento; ad una direttiva comunitaria fa seguito un intervento del legislatore nazionale che deve dare attuazione al contenuto della direttiva; questo strumento normativo è previsto dai trattati quando non si è ritenuto opportuno esautorare del tutto i legislatori nazionali, ma si è voluto lasciare loro un margine di intervento discrezionale, sia pure nel rispetto delle finalità e dei principi generali contenuti nell’atto comunitario. I regolamenti sono invece gli atti normativi comunitari che non richiedono alcun ulteriore intervento da parte del legislatore nazionale,poiché contengono una normativa autosufficiente, che non richiede altro che di essere applicata. Attraverso l’uso dei regolamenti si esprime il più pieno potere normativo della comunità. La caratteristica fondamentale delle norme poste mediante il ricorso a questi atti normativi comunitari e che è rappresentata dal fatto che esse producono direttamente i loro effetti all’interno dell’ordinamento giuridico degli Stati membri: ciò significa che esse debbono obbligatoriamente essere osservate sia dai soggetti pubblici sia dai soggetti privati.

È quella dell’art. 189 del trattato CEE chiamata diretta applicabilità degli atti normativi comunitari. Affinché questo effetto si verifichi è necessario che l’atto comunitario sia legittimo. La prassi comunitaria ha ricollegato anche alle direttive la diretta applicabilità negli ordinamenti degli Stati membri, là dove la direttiva non si limiti a fissare dei principi o degli obblighi generali, ma contenga invece anche disposizioni puntuali di dettaglio.

• Poteri amministrativi. Riguardano le attività di decisione, di controllo, di ispezione, di sanzione. È di particolare rilievo l'attività che la commissione svolge nella gestione dei fondi strutturali della comunità, ossia delle risorse che vengono destinate allo sviluppo di particolari settori dell'economia degli stati membri. Si tratta di fondi per le spese in materia di politica agricola (feoga), di sviluppo regionale (fers), di formazione professionale (fse). È alla commissione che spetta sia l’approvazione delle richieste di contributo avanzate dalle amministrazione nazionali,sia il controllo sulla correttezza del loro impiego, nonché sui risultati conseguiti.
• Poteri in campo monetario. L'introduzione di una moneta unica europea e l'istituzione di una banca centrale europea rappresentano, senza alcun dubbio, il passo più rilevante sulla strada dell'integrazione. Diventata operativa il 1° luglio 1988, la Banca centrale europea, che ha sede a Francoforte, è l’organismo attorno al quale ruota il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC), che comprende tutti gli istituti di emissione dei paesi membri dell’UE. Compiti della BCE sono quelli di sostenere le politiche economiche e definire e attuare la politica monetaria dell’UE, assicurare la stabilità dei prezzi interni e il valore del cambio esterno dell’euro, detenere e gestire le riserve ufficiali in valuta estera degli stati membri, promuovere il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento. Gli organi della BCE sono: il Comitato esecutivo, composto da sei membri; il Consiglio direttivo, composto dai sei membri del Comitato esecutivo più i dodici governatori delle banche centrali dei paesi aderenti all’Unione monetaria europea; il Consiglio generale, composto dai governatori delle banche centrali di tutti i paesi membri dell’UE. La BCE opera in regime di assoluta indipendenza non solo rispetto ai Governi nazionali, ma rispetto alle stesse istituzioni comunitarie.
• Poteri giudiziari. Vengono esercitati dal tribunale di primo grado e dalla corte di giustizia e assicurano che gli atti e comportamenti adottati dalle istituzioni comunitarie siano legittimi; valgono inoltre ad assicurare un risarcimento del danno a chi, persona fisica o giuridica, abbia subito un pregiudizio dell'attività svolta da un organo comunitario.
• Potere estero. In alcune materie espressamente previste dai trattati, come la politica commerciale comune e la cooperazione nei settori della ricerca e dello sviluppo tecnologico, la comunità ha il potere di stipulare accordi internazionali che vincolano al loro rispetto tutti i stati membri. Con il trattato di Amsterdam, all’affidamento al segretario generale del Consiglio, del compito di volgere le funzioni di alto rappresentante.
• Poteri in ambito di PESC e GAI. Nel quadro della cooperazione in materia di politica estera e di sicurezza comune (PESC), nonché in materia di giustizia e affari interni (GAI), le decisioni assunte assumono la veste di azioni comuni e di posizioni comuni: le prime impegnano l'unione a un intervento diretto, mentre le seconde impegnano gli stati ad adottare politiche nazionali conformi alla posizione comune assunta. Si tratta di decisioni assunte per lo più all’unanimità, a sottolineare la prudenza con la quale si è dato avvio a queste forme di cooperazione.

Il nuovo trattato costituzionale europeo prevede:

• Attribuzione all’UE della personalità giuridica;
• Inserimento di norme di principio sui diritti e della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, con maggiore riconoscibilità dei diritti tutelati e rafforzamento del vincolo di rispetto dei medesimi da parte dell’UE;
• Definizione di criteri di riparto delle competenze tra unione e Stati membri, attraverso la previsione di una competenza esclusiva dell’Unione per un numero limitato di materie e di una competenza concorrente per un numero assai ampio;
• Disciplina di un sistema delle fonti normative europee basato su due atti normativi, le leggi europee e le leggi quadro europee distinti dagli atti non normativi;
• Riconduzione ad un unico sistema decisionale anche dei due pilastri della politica estera e di difesa comune, nonché della politica in tema di giustizia e affari interni;
• Rafforzamento del ruolo politico del Presidente del consiglio europeo, eletto per un periodo di 2 anni e mezzo;
• Istituzione di un ministro degli affari esteri dell’Unione, in sostituzione dell’ “alto rappresentazione per la politica estera e di sicurezza comune”, con il compito di coordinare l’azione estera dell’Unione, nonché quest’ultima con l’azione esterna dei singoli Stati membri;
• Rafforzamento del ruolo del parlamento europeo nell’esercizio dei poteri normativi dell’Unione attraverso l’affidamento all’assemblea dell’ultima parola su tutte le decisioni di spesa;
• Accentuazione del rapporto fiduciario tra commissione e parlamento: il Presidente della commissione, proposto dal Consiglio Europeo, tenuto conto delle elezioni per il parlamento, viene eletto da quest’ultimo; gli altri membri della commissione, anch’essi designati dal consiglio d’intesa con il presidente, sono soggetti all’approvazione parlamentare insieme al presidente e al ministro degli affari esteri, che fa parte di diritto della commissione;
• Riduzione del numero delle decisioni per le quali è richiesta l’unanimità e la definizione di un nuovo sistema di voto a doppia maggioranza, il quale prevede che le decisioni siano assunte almeno il 55% degli Stati membri, che rappresentino almeno il 65% della popolazione complessiva, con la possibilità di elevare tali percentuali in ordine a decisioni di particolare rilievo politico.

I riflessi sul sistema costituzionale della partecipazione dell’Italia all’Unione Europea

Il trattato di Maastrich ha spinto molti Stati membri a modificare le loro costituzioni, in modo da renderle compatibili con il livello dell’integrazione raggiunto e per ricostruire su nuove basi gli equilibri tra gli organi che, sul piano interno, esercitano le diverse funzioni pubbliche.
Le principali conseguenze che il processo di integrazione europea ha prodotto in Italia sono:

• sul piano della forma di Governo, si deve registrare un progressivo rafforzamento del ruolo di quest'organo, mentre il Parlamento non dispone di strumenti efficaci per poter far sentire la propria voce sulla scena europea;
• sul piano delle grandi scelte di indirizzo politico, ogni scelta risulta vincolata a decisioni assunte in sede comunitaria;
• sul piano della legislazione, ormai intere materie non sono più nella disponibilità del legislatore nazionale e ciò vale sia per il Parlamento sia per le singole regioni;
• sul piano dell'amministrazione gli organi amministrativi (statali, regionali, provinciali o comunali) non operano più in ossequio a una legge dello Stato o della regione, ma in ossequio a un regolamento o ad una direttiva comunitaria;
• sul piano della giurisdizione, la legge della comunità prevale, secondo il principio gerarchico, automaticamente su una legge nazionale, qualora la la materia in causa sia disciplinata da entrambe le fonti normative.