Ordinamento giudiziario

L’ordinamento giudiziario

1. La giurisdizione

La giurisdizione (funzione giudiziale) è tesa ad assicurare la corretta osservanza ed applicazione del diritto ed è disciplinata da norme sull’organizzazione e sull’esercizio delle funzioni. A tal fine si prevede un circuito organizzativo funzionale ispirato ai principi dello Stato di diritto e rigidamente assoggettato al principio di legalità.
Il valore cardinale della giurisdizione è l’indipendenza e terzietà dei giudici: chi esercita la giurisdizione è soggetto esclusivamente alla legge e non deve soggiacere a nessun tipo di condizionamento esterno. L’esercizio dell’attività giurisdizionale ha un carattere vincolato (il giudice non gode di un potere “discrezionale”), egli deve, pertanto, decidere sono in base al proprio libero convincimento, scevro da qualsiasi condizionamento.

2. Principi di natura processuale

Al fine di assicurare l’esercizio indipendente della giurisdizione, la Costituzione stabilisce una serie di norme a carattere processuale:
• sul diritto di azione e difesa in giudizio (art. 24 Cost) che assicura l’accesso e la difesa davanti ad un giudice di chiunque vanti un diritto o un interesse legittimo (principio di tutela effettiva)
• sul principio di obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost) in base al quale il pubblico ministero di fronte ad una notizia di reato, qualora non ritenga di archiviare il caso, deve esercitare l’azione penale, formulando un’imputazione e la richiesta di rinvio a giudizio
• sul divieto di non liquet che consiste nell’obbligo del giudice di pronunziarsi sulla questione pendente davanti a lui
• sul principio del contraddittorio (artt 24 e 111 Cost), in base al quale non solo a ciascuno è consentito difendersi dagli addebiti ma anche di contestare dialetticamente gli accertamenti e l’acquisizione delle prove nell’ambito del processo
• sul principio del giudice naturale precostituito per legge, in base al quale il giudice che dovrà esaminare il caso da giudicare dovrà essere nominato in forza di criteri precostituiti (come la ripartizione degli uffici giudiziari in sezioni, la designazione dei magistrati componenti i singoli uffici, le tabelle degli uffici giudiziari, ecc.)
• sull’obbligo di motivazione di tutti i provvedimenti giurisdizionali, che impone al giudice di giustificare l’applicazione del diritto compiuta dando la possibilità di contestare la sentenza e poter ricorrere ad ulteriore giudizio (appello)
• sul principio di ragionevole durata dei processi (art 111 Cost) che dovrebbe assicurare la certezza e la tempestività delle decisioni ed evitare che il giudice finisca per sottrarsi all’obbligo di emettere un provvedimento, pregiudicando l’interesse all’applicazione della legge
• sul principio del riesame di legittimità di tutte le sentenze e di tutti i provvedimenti sulla libertà personale, affidato alla Corte di Cassazione
• sul principio di nomofilachia, che dovrebbe assicurare l’unità dell’ordinamento sul piano interpretativo, evitando che ogni giudice si faccia la “sua” insindacabile interpretazione e si determini un proliferare incondizionato di orientamenti giurisprudenziali.

3. L’organizzazione giudiziaria: il principio di unità della giurisdizione

L’organizzazione della giurisdizione è unica ed i soggetti che esercitano la funzione giurisdizionale devono appartenere alla magistratura ordinaria, la quale è formata da magistrati giudicanti e requirenti. La Costituzione prescrive che il regime giuridico di tutti i magistrati ordinari sia disciplinato dalla legge introducendo una riserva assoluta di legge (art 108) tale da far ritenere che la disciplina della materia debba essere affidata ad un corpus normativo unitario ed inoltre afferma solennemente nell0art, 104 che “la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”.

4. Articolazione dell’organizzazione giudiziaria

La Costituzione consente che possano istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie (giudice di pace, giudice penale, del lavoro, ecc.), pur vietando l’istituzione di giudici straordinari o giudici speciali. Inoltre si fa distinzione tra le:
• funzioni giudicanti (esercitate dai giudici) rivolte all’applicazione del diritto
• funzioni requirenti (esercitate dai pubblici ministeri) rivolte alla promozione delle attività giurisdizionale da parte dello Stato laddove si ravvisi un interesse pubblico

5. Norme organizzative sull’indipendenza dei singoli giudici

Una pluralità di norme sono rivolte ad assicurare l’indipendenza dei singoli giudici:
• i magistrati sono scelti sulla base di selezioni meritocratiche nella forma del concorso pubblico, per garantire la natura “tecnica” della giurisdizione
• è consentito alla legge di limitare il diritto dei magistrati di iscriversi a partiti politici come pure di prevedere ulteriori casi di incompatibilità con la funzione
• esiste una responsabilità giuridica dei magistrati, i quali soggiacciono alle regole generali di cui all’art. 28 Cost, applicabili ai funzionari ed ai dipendenti dello Stato.

6. Le forme di garanzia per i singoli giudici

Accanto a norme relative ad obblighi ed oneri della funzione giurisdizionale, ve ne sono altre che prescrivono determinate garanzie per i magistrati che dovrebbero assicurare la sottrazione di questi a possibili condizionamenti provenienti da altri organi pubblici:
• i magistrati sono inamovibili e non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del CSM
• i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni. Ciò serve ad evitare che si instaurino rapporti di tipo gerarchico tra i diversi organi giurisdizionali realizzando così anche una indipendenza interna oltre che esterna (salvo per il pubblico ministero che può essere organizzato gerarchicamente)

7. Garanzie del potere giudiziario nel suo complesso e nelle singole articolazioni: il CSM

Tutte le decisioni relative all’amministrazione della carriera dei magistrati ordinari (assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari sono riservate al Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), organo di autogoverno della magistratura. Esso è composto da:
• 3 membri di diritto: Presidente della Repubblica, il primo presidente e il procuratore generale della Corte di Cassazione
• altri membri:
o 16 togati: eletti da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie,
o 8 laici: eletti dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di Università in materie giuridiche ed avvocati dopo 15 anni di esercizio
I membri elettivi rimangono in carica 4 anni e non sono immediatamente rieleggibili. Non possono, inoltre, essere iscritti negli albi professionali, né far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale.
Il Consiglio è articolato, al proprio interno, in vari organi:
• vice presidente: designato tra i componenti eletti dal Parlamento
• comitato di presidenza: che promuove e attua le deliberazioni del Consiglio
• diverse commissioni: tra cui quella competente a formulare, ci concerto con il Ministro della Giustizia, le proposte per il conferimento degli uffici direttivi
• una sezione disciplinare: alla quale è attribuita la cognizione dei relativi procedimenti che opera in qualità di organo giurisdizionale
Tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati sono adottati con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Ministro, ovvero, nei casi stabiliti dalla legge, con decreto del Ministro della giustizia. Contro tali atti è ammesso ricorso in primo grado al Tribunale amministrativo regionale del Lazio per motivi di legittimità e in secondo grado al Consiglio di Stato.

8. Garanzie delle giurisdizioni speciali

Onde assicurare l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse e degli estranei che partecipano all’amministrazione della giustizia, è stato esteso ad altri apparati giurisdizionali il modello di organizzazione e funzionamento del CSM. Sono stati coeì, progressivamente istituiti:
• Consiglio di presidenza della giurisdizione amministrativa: competenze più limitate del CSM, delibera sullo stato giuridico, sulle sanzioni disciplinari, sul conferimento degli incarichi esterni
• Consiglio di presidenza della Corte dei conti:
• Consiglio della magistratura militare: gode delle stesse attribuzioni previste per il CSM, compresi i procedimenti disciplinari
• Consiglio di presidenza della giustizia tributaria:

9. Le attribuzioni del Ministro della Giustizia nell’amministrazione giudiziaria

Il Ministro della Giustizia è l’organo tecnicamente qualificato e politicamente idoneo a presiedere alle relazioni tra il Governo e gli apparati amministrativi relativi alla giustizia. Ferme restando le competenze del CSM:
• spettano al Ministero della Giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia,
• il Ministro, ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare,
• può richiedere parei al CSM sui disegni di legge concernenti l’ordinamento giudiziario, e l’amministrazione della giustizia,
• può presentare osservazione sulla formulazione delle tabelle degli uffici giudiziari
• può formulare osservazioni e richieste in ordine ai provvedimenti del CSM sullo status dei magistrati
In sintesi il Ministro svolge fondamentalmente due compiti:
• organizzazione ed amministrazione degli apparati serventi degli organi giurisdizionali
• vigilanza, nell’interesse pubblico, sull’attività giurisdizionale al solo fine di provocare l’attivazione del CSM

10. Il riparto tra giurisdizione ordinaria e giurisdizioni speciali e la rispettiva organizzazione

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11. L’organizzazione della giurisdizione ordinaria

L’ordine giudiziario è costituito da:
• gli uditori: vincitori di concorso nella fase di tirocinio prima dell’assegnaione ad una sede ed in parte presso la Scuola superiore della magistratura
• i giudici di ogni grado dei Tribunali e delle Corti:
• i magistrati del Pubblico Ministero:
• i magistrati onorari:
• il personale delle cancellerie e segreterie giudiziarie:
Il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa può essere solo dopo accertamento della sussistenza di attitudini alla nuova funzione.
Le funzioni giudicanti sono esercitate da:
• Giudice di pace:
• Tribunale ordinario: è diretto dal Presidente del Tribunale e ad esso sono addetti più giudici. Può essere costituito in più sezioni. Il Tribunale ordinario esercita la giurisdizione in primo grado e in appello. Uno dei giudici è annualmente incaricato delle funzioni di sorveglianza sull’esecuzione delle pene detentive e sulla applicazione ed esecuzione delle misure amministrative di sicurezza (giudice di sorveglianza)
• Corte di Appello: ha sede nel capoluogo dei distretti stabilii dalla legge. Ciascun distretto raggruppa più Tribunali. Ogni Carte d’Appello può essere costituita in più sezioni. Esercita la giurisdizione nelle cause di appello delle sentenze pronunciate in primo grado dai Tribunali in materia civile e penale. In ogni distretto di Corte di Appello sono costituite una o più
• Corti di Assise (competente per alcuni reati) che esercitano le proprie attribuzioni nell’ambito del “circolo” loro assegnato. La Corte di Assise è composta da: un magistrato con funzioni di appello (il Presidente), un magistrato con funzioni di magistrato di Tribunale, sei giudici popolari
• Corte suprema di Cassazione: ha sede in Roma ed ha giurisdizione su tutto il territorio dello Stato. È costituita in sezioni e composta da un primo presidente, da presidenti di sezione e da consiglieri. La Corte giudica col numero invariabile di 5 votanti, a sezioni unite con numero di 9 votanti.
• Tribunale per i minorenni: costituito in ogni sede di Corte di Appello di cui ne condivide la giurisdizione
• Giudici di sorveglianza:

Le funzioni requirenti sono esercitate da:
• Pubblico Ministero presso la:
o Corte di Cassazione
o Le Corti di Appello
o Tribunali ordinari
o Tribunali per i minorenni
Ogni ufficio giudicante ha una cancelleria ed ogni ufficio del Pubblico Ministero ha una segreteria.
Alle Corti e ai Tribunali sono addetti ufficiali giudiziari, aiutanti ufficiali giudiziari e coadiutori degli uffici notificazioni, esecuzioni e protesti.

12. Gli uffici del Pubblico Ministero

Il Pubblico Ministero:
• vigila sull’osservanza delle leggi, sulla pronta e regolare amministrazione della giustizia, sulla tutela dei diritti dello Stato, delle persone giuridiche e degli incapaci, richiedendo, nei casi di urgenza, i provvedimenti cautelari che ritiene necessari.
• promuove la repressione dei reati e l’applicazione delle misure di sicurezza,
• fa eseguire i giudicati ed ogni altro provvedimento del giudice.
• interviene nei procedimenti civili in cui sono coinvolti interessi pubblici e diritti indisponibili,
• promuove l’esecuzione delle sentenze e degli altri provvedimenti del giudice penale e civile
Le funzioni di Pubblico Ministero sono esercitate da:
• Procuratore generale presso la Corte di Cassazione
• Procuratori generali della Repubblica presso le Corti di Appello
• Procuratori della Repubblica presso i Tribunali per i minorenni
• Procuratori della Repubblica presso i Tribunali ordinari
• Sostituti Procuratori
• Procuratori aggiunti
Il Procuratore della Repubblica è titolare esclusivo dell’azione penale e la esercita sotto la propria responsabilità nei modi e termini stabiliti dalla legge personalmente ovvero delegando uno o più magistrati addetti all’ufficio.
Nel corso delle udienze penali, il magistrato designato svolge le funzioni del Pubblico Ministero con piena autonomia e può essere sostituito solo nei casi previsti dal codice di procedura penale. Le indagini preliminari possono essere avocate, dal Procuratore nazionale antimafia o dal Procuratore generale presso la Corte di Appello.
Per la trattazione dei procedimenti relativi a taluni reati particolarmente gravi (associazione mafiosa, tratta di persone, riduzione in schiavitù, ecc) è costituita, nell’ambito dell’ufficio del Pubblico Ministero presso il Tribunale sede di Corte d’Appello, una Direzione distrettuale antimafia, diretta da un Procuratore distrettuale mentre nell’ambito della Procura generale presso la Corte di Cassazione è istituita la Direzione nazionale antimafia, cui è preposto un magistrato di Cassazione, scelto tra coloro che hanno svolto anche non continuativamente, per un periodo non inferiore a 10 anni, funzioni di Pubblico Ministero o giudice istruttore, sulla base di specifiche attitudini, capacità organizzative ed esperienze nella trattazione di procedimenti relativi alla criminalità organizzata.

13. La giustizia amministrativa

Per giustizia amministrativa si intende l’insieme degli istituti volti ad assicurare una tutela nei confronti della pubblica amministrazione avverso lesioni da essa causate nell’esercizio del proprio dovere. A tal proposito si distingue tra:
• ricorsi amministrativi: nel caso in cui la controversia è decisa da un organo amministrativo con un provvedimento amministrativo (funzione giustiziale)
• ricorsi giurisdizionali: nel caso in cui la controversia è decisa da un organo giudiziario con una pronunzia giurisdizionale (funzione giurisdizionale).
Il dettato costituzionale assicura che nei confronti di tutti gli atti della pubblica amministrazione è sempre prevista una tutela giurisdizionale (art 113 Cost). La tutela giurisdizionale è assicurata si dai giudici ordinari che da giudici speciali, tra cui il giudice amministrativo, le cui competenze sono tassativamente stabilite. Il giudizio di legittimità sugli atti e sui provvedimenti amministrativi è riservato al giudice amministrativo il quale può caducarli per vizio di incompetenza, eccesso di potere o violazione di legge.
Il potere di annullamento dell’atto amministrativo è prerogativa esclusiva del giudice speciale.

14. I limiti interni alla giurisdizione nei confronti dell’attività della P.A.

Affermato il principio della generale tutela giurisdizionale nei confronti degli atti della pubblica amministrazione, la stessa Costituzione ammette che la legge possa graduare l’intensità di tale tutela, delimitando i poteri esercitabili dal giudice ordinario e dal giudice amministrativo:
• al giudice amministrativo: è preclusa la possibilità di eccedere i limiti dell’annullamento degli atti amministrativi. Rimane, infatti, solo in capo all’Amministrazione il potere e l’obbligo di conformarsi al giudicato, di compiere cioè tutte le attività volta a sanare gli effetti negativi dell’attività censurata (se, ad esempio, il giudice amministrativo accerti l’illegittimità del diniego di un provvedimento favorevole al privato, esso non potrà contestualmente sostituirsi alla pubblica amministrazione ed adottare il provvedimento stesso). Solo in caso di giudizio di ottemperanza il giudice amministrativo può anche “riformare l’atto e sostituirlo”, nel caso, cioè di inadempimento della PA agli obblighi discendenti da una precedente pronunzia giurisdizionale.
I limiti interni alla giurisdizione, cioè i vincoli al giudizio ordinario, si riflettono soprattutto sui tipi di sentenze che possono venire adottate nei confronti della pubblica amministrazione. Mentre, infatti, è pacificamente ammesso che il giudice ordinario adotti sentenze di mero accertamento o di condanna al pagamento di somme di denaro, si esclude che esso possa pronunciare altri tipi di sentenze di condanna o sentenze a carattere sostitutivo. A seguito della sentenza del giudice ordinario, è offerta una tutela risarcitoria per equivalente e non in forma specifica.

15. I ricorsi amministrativi

Avverso gli atti della pubblica amministrazione è ammissibile anche una tutela non giurisdizionale, secondo il sistema dei ricorsi amministrativi. Essi sono rimedi diretti nei confronti di un’autorità amministrativa volti ad ottenere l’annullamento, la revoca o la riforma di un provvedimento.
I ricorsi si distinguono in:
• ricorsi ordinari: possono essere esperiti nei confronti dei provvedimenti non definitivi
o ricorso gerarchico: nei confronti di un organo gerarchicamente sovraordinato a quello che ha adottato l’atto
o ricorso gerarchico improprio: nei confronti di organi non gerarchicamente sovraordinati
o ricorso in opposizione: rivolto allo stesso organo che ha adottato l’atto
• ricorso straordinari: ammesso solo nei confronti di provvedimenti definitivi
o al Capo dello Stato: la decisione del ricorso straordinario è adottata con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Ministero competente, il quale, ove intenda proporre una decisione difforme dal parere del Consiglio di Stato, deve sottoporre l’affare alla deliberazione del Consiglio dei Ministri. Esso può essere esperito solo per la contestazione di vizi di legittimità del provvedimento ed ha effetti cassatori ed è alternativo al ricorso giurisdizionale.

16. L’organizzazione della giustizia amministrativa

• I Tribunali amministrativi regionali (TAR) sono organi di giustizia amministrativa di primo grado con competenza territoriale regionale ed hanno sede nei capoluoghi di Regione. Sono composti da magistrati amministrativi e da Presidenti di Tribunale, consiglieri, primi referendari e referendari. L’accesso alla magistratura dei TAR avviene nel ruolo di referendario, mediante un concorso di secondo grado (è necessario già appartenere all’ordine giudiziario e ad una pubblica amministrazione). I TAR pronunciano con l’intervento del presidente e di due componenti.
• Il Consiglio di Stato è composto dal presidente del Consiglio di Stato, da presidenti di sezione e da consiglieri di Stato. Esso si divide in 7 sezioni: quattro con funzioni consultive e tre con funzioni giurisdizionali. L’adunanza plenaria è presieduta dal Presidente del Consiglio di Stato ed è composta da 12 magistrati del Consiglio di Stato scelti dal consiglio di presidenza in ragione di quattro per ciascuna delle sezioni giurisdizionali. La nomina a Consigliere di Stato avviene secondo diversi criteri: la metà dei componenti è tratta dal corpo dei consiglieri dei TAR con quattro anni di anzianità che ne facciano richiesta e con giudizio favorevole del Consiglio di Presidenza; un quarto è nominato con d.P.R. su deliberazione del Consiglio dei Ministri e previo parere del Consiglio di Presidenza, tra soggetti esterni alla magistratura ammninistrativa con una particolare qualificazione; un quarto, mediante concorso pubblico per titoli ed esami teoricoòpratici, al quale possono partecipare magistrati dei tribunali amministrativi regionali con almeno un anno di anzianità e magistrati di altre giurisdizioni con varia anzianità, funzionari della carriera direttiva del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, ecc. il procedimento disciplinare nei confronti dei magistrati amministrativi è promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Presidente del Consiglio di Stato e su di esso decide il Consiglio di Presidenza.
Il Consiglio di Stato ed il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale esercitano le funzioni di giudice di appello avverso le pronunzie dei Tribunali amministrativi regionali.
Avverso le decisioni del Consiglio di Stato e del Consiglio di giustizia amministrativa è ammesso ricorso alle Sezioni unite della Corte di Cassazione solo per motivi inerenti la giurisdizione.

17. Altre giurisdizioni speciali: la Corte dei Conti e gli organi della giurisdizione tributaria

La Corte dei Conti ha sede in Roma ed è organizzata in sezioni giurisdizionali regionali presenti in ogni Regione e con sede nel capoluogo. Ha giurisdizione:
• in materia pensionistica, sia che si tratti di pensioni pubbliche ordinarie che di pensioni di guerra
• per i casi di responsabilità contabile dei soggetti che, a vario titolo, abbiano detenuto e maneggiato denaro ed altri valori pubblici e non abbiano adempiuto all’obbligo di restituzione alla pubblica amministrazione
• in materia di responsabilità amministrativa a contenuto patrimoniale di amministratori o dipendenti pubblici per i danni causati all’ente di appartenenza nell’ambito o in occasione del rapporto d’ufficio. L’accertamento di siffatta responsabilità comporta la condanna al risarcimento del danno a favore dell’amministrazione danneggiata.
• in materia tributaria esercitata da commissioni tributarie provinciali e regionali suddivise in sezioni.
È composta da un Presidente, da presidenti di sezione, consiglieri, da un procuratore generale, da vice procuratori generali, da primi referendari e referendari. Il Pubblico Ministero è rappresentato da un procuratore generale, vice procuratori generali e anche dai primi referendari e dai referendari.
Il presidente della Corte presiede le sezioni riunite che sono convocate nei casi determinati da leggi o da regolamenti e quando il presidente lo reputi opportuno. L’accesso nei ruoli della Corte dei Conti avviene per concorso a referendario e successivamente l’accesso ad altri ruoli per promozione interna o per nomina governativa.
Il Presidente della Corte di conti è nominato tra i magistrati della stessa Corte con decreto del Presidente della Repubblica.

18. L’ordinamento giudiziario militare

La Costituzione ha limitato la giurisdizione dei tribunali militari in tempo di pace soltanto ai soli casi di “reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate”. È ammesso il ricorso in Cassazione avverso i provvedimenti dei magistrati militari.
I magistrati militari si distinguono in
• uditori giudiziari militari:
• magistrati militari di Tribunale:
• magistrati militari di Appello:
• magistrati militari di Cassazione:
Lo stato giuridico, le garanzie d’indipendenza e l’avanzamento dei magistrati militari sono regolati dalle disposizioni in vigore per i magistrati ordinari.
Il Tribunale militare giudica con l’intervento di tre giudici:
• il presidente del Tribunale militare con funzioni di presidente
• un magistrato militare di tribunale o di appello, con funzioni di giudice
• un militare di una delle FF.AA e della Guardia di Finanza, di grado pari a quello dell’imputato e comunque non inferiore al grado di ufficiale, estratto a sorte, con funzioni di giudice.
Sull’appello proposto avverso i provvedimenti emessi dai Tribunali militari giudica la Corte militare di Appello, formata da un magistrato militare di Cassazione e da magistrati di Cassazione e di Appello.

19. La natura promiscua del Tribunale superiore delle acque pubbliche

In materia di controversie relative alle acque pubbliche è prevista la giurisdizione dei Tribunali regionali delle acque pubbliche. Si tratta di organi della giurisdizione ordinaria, costituiti come sezioni di Corte di Appello.